Hat Deutschland einen Glücksspielmarkt geschaffen, der Größe belohnt?

Über den regulierten Glücksspielmarkt in Deutschland wird häufig im Zusammenhang mit Rechtmäßigkeit, Spielerschutz und Durchsetzung diskutiert. Das sind wichtige Fragen, die bei jeder ernsthaften Überprüfung des Systems im Mittelpunkt stehen sollten. Es gibt jedoch noch einen weiteren Aspekt, der einer genaueren Betrachtung bedarf: die Frage, ob die Ausgestaltung des regulierten Marktes naturgemäß Größe belohnt, auch wenn dies nicht die erklärte Absicht der Regulierungsbehörde oder des Gesetzgebers ist.

Das ist nicht gleichbedeutend mit der Behauptung, dass große Anbieter bewusst begünstigt werden. Die präzisere Frage lautet vielmehr, ob die wirtschaftliche Struktur des Rahmens es größeren Unternehmen erleichtert, Regulierungskosten zu tragen, technische Auflagen zu bewältigen und Verzögerungen oder Unsicherheiten zu überstehen. In stark regulierten digitalen Märkten spielen Fixkosten eine wichtige Rolle. Wenn diese Fixkosten steigen, spüren kleinere Wettbewerber den Druck oft früher und stärker als Unternehmen mit größeren Compliance-Teams, solideren Kapitalreserven und einer breiteren betrieblichen Infrastruktur.

Das deutsche System wurde nicht als „Light-Touch“-Regime konzipiert. Der Glücksspielstaatsvertrag 2021 schuf einen rechtlichen Rahmen für Online-Glücksspiele unter restriktiven Bedingungen, wobei Spielerschutz, Kanalisierung, Jugendschutz, Betrugsbekämpfung und der Kampf gegen Schwarzmarkt-Glücksspiele im Mittelpunkt des Regelwerks stehen. Dies sind legitime Ziele der öffentlichen Ordnung. Die strukturelle Frage ist, ob die Anhäufung von Anforderungen einen Markt geschaffen hat, auf dem das Überleben im regulatorischen Umfeld zu einem eigenständigen Geschäft der großen Unternehmen wird.

Marktwirtschaft

Reguliertes Glücksspiel ist nicht einfach eine Frage der Erlangung einer Lizenz und des anschließenden Wettbewerbs um Kunden. Es handelt sich um einen Markt, auf dem das Recht zum Betrieb von der kontinuierlichen Einhaltung von Vorschriften, der technischen Berichterstattung, Kontrollen zum verantwortungsvollen Glücksspiel, Verfahren zur Bekämpfung der Geldwäsche, dem Datenmanagement, der rechtlichen Überwachung, Werbebeschränkungen und der Reaktionsfähigkeit der Aufsichtsbehörden abhängt. Viele dieser Verpflichtungen sind feste oder halb-feste Kosten. Sie steigen nicht immer genau proportional zum Umsatz.

Das ist von Bedeutung, da große Betreiber die Kosten für die Einhaltung der Vorschriften auf einen breiteren Kundenstamm, mehrere Marken, umfangreichere Technologieplattformen und eine bestehende rechtliche Infrastruktur verteilen können. Ein kleinerer Betreiber, der in den deutschen Markt eintritt, benötigt möglicherweise ähnliche Rechtsberatung, ähnliche technische Anbindungen, ähnliche Überwachungsinstrumente und ähnliche interne Richtlinien, verfügt jedoch über weitaus geringere Einnahmen, auf die sich diese Kosten verteilen lassen. Wirtschaftlich gesehen kann Regulierung Markteintrittsbarrieren schaffen, selbst wenn die Regeln formal für alle identisch sind. Gleiche Regeln führen nicht immer zu gleichem wirtschaftlichem Druck.

Dies ist eine der zentralen Fragen im Zusammenhang mit der Marktkonzentration. Eine Vorschrift mag auf dem Papier neutral sein, doch ihre praktischen Auswirkungen können je nach Unternehmensgröße variieren. Die Kosten für einen Lizenzantrag, ein Audit, eine technische Integration oder eine Compliance-Prüfung mögen für einen großen Betreiber überschaubar sein, für einen kleineren jedoch strategisch belastend. Im Laufe der Zeit kann dies den Markt zugunsten von Unternehmen verlagern, die bereits über die Bilanz, das Personal und die Systeme verfügen, um Regulierung als Teil des normalen Betriebs zu behandeln.

Der deutsche Rechtsrahmen verlangt zudem, dass Unternehmen unter streng kontrollierten Produktbedingungen konkurrieren. Beschränkungen mögen aus Sicht des Spielerschutzes gerechtfertigt sein, können jedoch die kommerzielle Flexibilität der regulierten Betreiber einschränken. Wenn die Margen durch Steuern, Compliance-Kosten, Produktbeschränkungen und Werbebeschränkungen unter Druck geraten, gewinnt die Größe an Bedeutung. Der Betreiber mit geringeren Compliance-Kosten pro Einheit ist in einer stärkeren Position als der Betreiber, der ähnliche Verpflichtungen auf einer geringeren Umsatzbasis erfüllen muss.

Ein gesunder, regulierter Markt braucht nicht unbedingt Dutzende schwacher Anbieter. Es sollte jedoch klar sein, ob der Rahmen ernstzunehmenden kleineren Wettbewerbern den Markteintritt, das Überleben und Innovationen ermöglicht. Wenn der realistische Weg zur Nachhaltigkeit darin besteht, groß, bereits etabliert oder durch erhebliches Kapital gestützt zu sein, dann könnte die Marktkonzentration zu einem unbeabsichtigten Merkmal des Systems werden und nicht nur ein rein wirtschaftliches Ergebnis sein. Das ist eine berechtigte Frage des öffentlichen Interesses, insbesondere in einem Markt, in dem die Regulierung darauf abzielt, Verbraucher zu legalen, beaufsichtigten Alternativen zu lenken.

Regulatorische Auswirkungen

Deutschlands Lizenzierungsrahmen ist von seiner Konzeption her anspruchsvoll. Der Download-Bereich des GGL für Glücksspielanbieter zeigt die Bandbreite an Anträgen, Erklärungen, Leitfäden, Musterbedingungen, technischen Dokumenten und Begleitformularen, mit denen sich die Betreiber auseinandersetzen müssen. Diese Dokumente sind keine reine Formsache. Sie stellen die administrative Architektur dar, die hinter der Teilnahme am regulierten Markt steht.

Die offizielle Whitelist ist ein weiterer wichtiger Bestandteil des Systems. In der GGL-Whitelist werden zugelassene Veranstalter und Vermittler öffentlich aufgeführt, und die Betreiber müssen ihren zugelassenen Status für die Verbraucher sichtbar machen. Aus Sicht des Verbraucherschutzes ist diese Transparenz sinnvoll. Aus Sicht der Marktstruktur schafft die Whitelist jedoch auch eine klare Unterscheidung zwischen denjenigen, die die regulatorische Schwelle erfolgreich überschritten haben, und denjenigen, die außerhalb dieser Schwelle bleiben.

Die Frage ist nicht, ob solche Schwellenwerte existieren sollten. Sie müssen existieren, wenn ein regulierter Glücksspielmarkt Sinn machen soll. Die Frage ist vielmehr, ob der Gesamtaufwand für das Erreichen und die Aufrechterhaltung dieser Schwellenwerte für Betreiber unterschiedlicher Größe verhältnismäßig ist. Große Betreiber können Spezialistenteams für das Lizenzmanagement, die technische Berichterstattung, die AML-Governance und Systeme für verantwortungsbewusstes Spielen einsetzen. Kleinere Unternehmen könnten gezwungen sein, auf externe Berater, ausgelagerte Compliance-Dienstleistungen und teure technische Anbieter zurückzugreifen, bevor sie auf dem deutschen Markt eine nennenswerte Größe erreicht haben.

Technische Systeme sind ein besonders wichtiger Teil dieser Diskussion. Die Informationen der GGL zu den vorgeschriebenen IT-Systemen für Glücksspielanbieter erklären, dass Online-Glücksspielanbieter eine Anbindung an Aufsichtssysteme herstellen müssen, einschließlich LUGAS und OASIS-bezogener Prozesse. Diese Systeme unterstützen die Überwachung, Limitdateien, Aktivitätskontrollen und den Spielerschutz. Auch hier ist die gesellschaftspolitische Begründung klar. Aber auch die wirtschaftlichen Auswirkungen sind offensichtlich: Die technische Compliance ist keine nebensächliche Aufgabe, sondern eine zentrale Betriebsvoraussetzung.

Das Gleiche gilt für das OASIS-Spielersperrsystem, das verhindern soll, dass gesperrte Spieler an Glücksspielangeboten teilnehmen. Solche Systeme sind für den Spielerschutz von zentraler Bedeutung und sollten nicht als optionale Verwaltungslasten behandelt werden. Jede vorgeschriebene Integration bringt jedoch zusätzliche betriebliche Komplexität, Testanforderungen und laufende Überwachungspflichten mit sich. Bei größeren Betreibern können diese Systeme in bestehende Technologie- und Compliance-Abteilungen integriert werden. Für kleinere Wettbewerber können dieselben Systeme einen erheblichen Anteil an den Einführungs- und Betriebskosten ausmachen.

Verpflichtungen zur Geldwäschebekämpfung führen zu einer ähnlichen Dynamik. Die Informationen der GGL zur Geldwäscheprävention machen deutlich, dass Glücksspielanbieter sich mit Risikomanagement, Sorgfaltspflichten gegenüber Kunden, Transaktionsüberwachung, Meldung verdächtiger Aktivitäten und internen Kontrollen befassen müssen. All dies ist in einem regulierten Sektor nichts Ungewöhnliches. Es ist jedoch ressourcenintensiv. Je kleiner der Anbieter, desto schwieriger kann es sein, qualitativ hochwertige Kontrollen aufrechtzuerhalten, ohne dass die Compliance-Kosten einen unverhältnismäßig hohen Anteil an den Gesamtkosten ausmachen.

Unbeabsichtigte Folgen

Ein Regulierungssystem kann unbeabsichtigte Markteffekte hervorrufen, ohne dass jemand die Absicht hatte, einen konzentrierten Markt zu schaffen. Deshalb sollte die Frage nach der Größe nicht als Vorwurf aufgefasst werden. Es handelt sich um eine strukturelle Frage nach dem Zusammenspiel zwischen politischen Zielen und wirtschaftlicher Realität. Deutschland möchte, dass legale Anbieter sicher, kontrolliert und attraktiv genug sind, um die Nachfrage vom illegalen Markt abzuleiten. Wenn die Kosten für die legale Tätigkeit für kleinere Unternehmen zu hoch werden, könnte das System den legalen Markt einschränken, während illegale Alternativen weiterhin bestehen bleiben.

In der Zusammenfassung des Tätigkeitsberichts 2024 der GGL hieß es, dass der legale deutsche Glücksspielmarkt Bruttospielerträge in Höhe von rund 14,4 Milliarden Euro erwirtschaftete, wobei auf die von der GGL regulierten Anbieter rund 4 Milliarden Euro entfielen. Ferner wurde festgestellt, dass die Behörde den illegalen Online-Markt weiterhin als erhebliche Herausforderung ansieht, einschließlich eines geschätzten Anteils des illegalen Online-Geschäfts von rund 25 Prozent in bestimmten risikobehafteten Online-Glücksspielsegmenten. Diese Zahlen sind wichtig, da sie das Ausmaß des Marktes, aber auch das Ausmaß des ungelösten Problems der Kanalisierung verdeutlichen. Ein konzentrierter legaler Markt ist nicht automatisch ein gescheiterter Markt, wirft jedoch Fragen auf, wenn das legale Angebot nicht breit genug, wettbewerbsfähig und widerstandsfähig genug ist, um Verbraucher von illegalen Alternativen abzuhalten.

Eine mögliche unbeabsichtigte Folge ist, dass die Einhaltung von Vorschriften selbst zu einem Wettbewerbsvorteil wird. Das mag positiv klingen, und in gewisser Weise ist es das auch. Eine strenge Einhaltung der Vorschriften sollte belohnt und eine mangelhafte Einhaltung nicht toleriert werden. Wenn jedoch die Kosten für die Einhaltung der Vorschriften so hoch werden, dass nur größere Anbieter sie realistisch aufrechterhalten können, könnte sich der Wettbewerb vom Wettbewerb um Produktqualität, Service und Innovation hin zu einem Wettbewerb um institutionelle Ausdauer verlagern. Das ist eine andere Art von Markt.

Eine weitere mögliche Folge ist eine geringere Vielfalt bei den legalen Angeboten. Kleinere Anbieter bringen oft Nischenprodukte, lokales Wissen, unterschiedliche Kundendienstmodelle oder neue technologische Ansätze mit. Sind die regulatorischen Markteintritts- und Betriebsauflagen zu hoch, erreichen diese Wettbewerber möglicherweise nie den Punkt, an dem ihre Modelle auf dem regulierten Markt erprobt werden können. Die Verbraucher könnten dann mit einem legalen Markt konfrontiert sein, der von Unternehmen mit ähnlichen Produktannahmen, ähnlicher Risikobereitschaft und ähnlichen Compliance-Strukturen dominiert wird. Das kann die Marktüberwachung zwar erleichtern, macht den Markt unter Wettbewerbsgesichtspunkten jedoch nicht unbedingt gesünder.

Hinzu kommt ein zeitliches Problem. Größere Anbieter können oft lange Genehmigungsverfahren, wiederholte Dokumentenanforderungen, technische Änderungen und ungewisse Umsetzungsfristen verkraften. Kleinere Anbieter verfügen möglicherweise nicht über die gleichen zeitlichen Spielräume. Eine Verzögerung, die für einen großen Konzern verkraftbar ist, kann für einen kleineren Marktteilnehmer wirtschaftlich schädlich sein. In den öffentlichen Unterlagen mag für alle Antragsteller derselbe Prozess aufgeführt sein, doch die wirtschaftlichen Auswirkungen der Zeit sind nicht für alle Antragsteller gleich.

Dies ist von Bedeutung, da Rechtssicherheit nicht nur ein juristischer Begriff ist. Sie ist auch ein wirtschaftlicher Faktor. Investoren, Technologieanbieter und Betreiber müssen die zu erwartenden Kosten, den Zeitrahmen und das Risiko eines Markteintritts abschätzen können. Ist der Weg komplex, aber vorhersehbar, können Unternehmen entsprechend planen. Ist er komplex und unvorhersehbar, wird der Markt tendenziell diejenigen begünstigen, die Unsicherheiten auffangen können. Das deutet wiederum auf Größe hin.

Das übergeordnete Risiko besteht nicht darin, dass Deutschland am Ende einen regulierten Markt mit großen Unternehmen hat. Große Betreiber sind im Online-Glücksspiel unvermeidbar und können wichtige Vorteile in Bezug auf Technologie, Instrumente für verantwortungsbewusstes Spielen und finanzielle Widerstandsfähigkeit mit sich bringen. Das Risiko besteht vielmehr darin, dass der Rechtsrahmen das Feld stillschweigend einschränkt, ohne offen zu hinterfragen, ob dieses Ergebnis wünschenswert ist. Wenn Marktkonzentration die praktische Folge der Vorschriften ist, sollte sie im Rahmen der regulatorischen Bewertung gemessen, diskutiert und begründet werden.

Unser Fazit

Deutschlands Glücksspielrahmen verfolgt ernsthafte öffentliche Ziele. Spielerschutz, Jugendschutz, Betrugsbekämpfung, Geldwäschebekämpfung und die Eindämmung des illegalen Glücksspiels sind keine nebensächlichen Anliegen. Ein seriöser Markt erfordert seriöse Regeln. Die schwierige Frage ist, ob diese Regeln so ausgestaltet wurden, dass sie die Verbraucher schützen, ohne die Größe zum Hauptvoraussetzung für das Überleben zu machen.

Die vorliegenden Beweise belegen nicht, dass Deutschland absichtlich einen Markt für große Anbieter geschaffen hat. Sie legen jedoch eine genauere Frage nahe: Hat die Struktur des Regulierungssystems dazu geführt, dass Größenvorteile wertvoller sind, als in den Rahmenbedingungen offen eingeräumt wird? Wenn sich Lizenzanforderungen, technische Integrationen, Pflichten zur Bekämpfung der Geldwäsche, Meldesysteme, Steuerdruck und laufende Aufsicht summieren, entsteht ein Kostenumfeld, mit dem größere Unternehmen im Allgemeinen besser zurechtkommen. Das ist zwar nicht ungewöhnlich, aber dennoch wichtig.

Die Regulierungsbehörden könnten vernünftigerweise argumentieren, dass Glücksspiel für kapitalschwache, nur schwach kontrollierte oder ressourcenarme Anbieter zu riskant ist. Dieses Argument hat Gewicht. Es besteht jedoch ein Unterschied zwischen dem Ausschluss ungeeigneter Betreiber und dem Aufbau eines Systems, in dem realistisch gesehen nur die Größten konkurrieren können. Ersteres schützt den Markt. Letzteres kann ihn umgestalten.

Die nächste Phase der deutschen Debatte sollte daher die Marktkonzentration als politikrelevantes Thema einbeziehen und nicht lediglich als Beschwerde der Branche betrachten. Wie viele ernstzunehmende Wettbewerber kann der regulierte Markt unter den derzeitigen Rahmenbedingungen tragen? Sind kleinere, vorschriftsmäßige Betreiber in der Lage, in den Markt einzutreten und zu überleben? Stehen die Kosten für eine legale Teilnahme weiterhin in einem angemessenen Verhältnis zu dem verfolgten öffentlichen Interesse? Und vor allem: Verbessert die Struktur des legalen Marktes tatsächlich die Kanalisierung, oder besteht die Gefahr, dass zu viel Verbrauchernachfrage außerhalb des regulierten Systems bleibt?

Ein Markt kann legal sein und dennoch zu eng werden. Er kann beaufsichtigt werden und dennoch strukturell konzentriert werden. Die Herausforderung für Deutschland besteht darin, zu zeigen, dass sein Glücksspielrahmen nicht nur vorschriftsmäßige Anbieter hervorbringt, sondern einen wettbewerbsfähigen legalen Markt, der in der Lage ist, die im GlüStV 2021 versprochenen politischen Ziele zu erreichen. Diese Frage sollte nun Teil der regulatorischen Diskussion sein.

Häufig gestellte Fragen

Was ist der Schwerpunkt des regulierten Glücksspielmarktes in Deutschland?
Der regulierte Glücksspielmarkt in Deutschland soll Spieler schützen, Betrug verhindern, illegales Glücksspiel eindämmen und sicherstellen, dass lizenzierte Anbieter strenge gesetzliche Anforderungen einhalten.

Warum sind Compliance-Kosten auf dem Glücksspielmarkt wichtig?
Zu den Compliance-Kosten zählen Lizenzierung, Berichterstattung, technische Systeme und Maßnahmen zur verantwortungsvollen Spielgestaltung. Diese Fixkosten sind für kleinere Anbieter oft schwerer zu verkraften als für größere Unternehmen.

Was ist der Glücksspielstaatsvertrag 2021?
Der Glücksspielstaatsvertrag 2021 ist Deutschlands staatlicher Vertrag über Glücksspiele, der den rechtlichen Rahmen für reguliertes Online-Glücksspiel im ganzen Land festlegt.

Welche Rolle spielt die GGL in Deutschland?
Die Gemeinsame Glücksspielaufsichtsbehörde der Bundesländer (GGL) ist zuständig für die Lizenzvergabe, Aufsicht, Durchsetzung und Einhaltung der Vorschriften im lizenzierten Online-Glücksspielsektor Deutschlands.

Was ist die GGL-Whitelist?
Die GGL-Whitelist ist das offizielle öffentliche Register der lizenzierten Glücksspielanbieter und Vermittler, die berechtigt sind, Glücksspieldienste in Deutschland anzubieten.

Was sind LUGAS und OASIS?
LUGAS und OASIS sind verbindliche Regulierungssysteme, die zur Überwachung von Glücksspielaktivitäten, zur Durchsetzung von Spielerschutzmaßnahmen und zur Verwaltung von Spielersperren eingesetzt werden.

Wie kann sich die Regulierung auf den Wettbewerb auf dem Glücksspielmarkt auswirken?
Strenge regulatorische Anforderungen können die Betriebskosten erhöhen, wodurch es für größere Unternehmen mit umfangreicheren finanziellen Ressourcen einfacher ist, im Wettbewerb zu bestehen, als für kleinere Anbieter.

Behauptet der Artikel, dass Deutschland große Anbieter absichtlich begünstigt?
Nein. Der Artikel erörtert, ob die Struktur des Regulierungsrahmens aufgrund von Skaleneffekten unbeabsichtigt Vorteile für größere Anbieter schaffen könnte.

Warum ist Marktkonzentration ein wichtiges Thema?
Ein stark konzentrierter Markt kann den Wettbewerb, die Innovation und die Auswahlmöglichkeiten für Verbraucher einschränken und gleichzeitig neuen, vorschriftsmäßigen Anbietern den Markteintritt erschweren.

Warum ist die Kanalisierung im regulierten Glücksspiel wichtig?
Die Kanalisierung zielt darauf ab, Spieler dazu zu bewegen, lizenzierte Glücksspielanbieter anstelle illegaler Websites zu nutzen, wodurch der Verbraucherschutz und die behördliche Aufsicht verbessert werden.