Neue AML/CTF-Regeln in Curaçao: Fassade oder Realität?

Die Überarbeitung des Systems zur Bekämpfung von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung auf Curaçao wurde als eine der wichtigsten Entwicklungen in der Geschichte der Regulierung der Insel dargestellt. Gesetzgeber, Aufsichtsbehörden und Branchenberater haben die Änderungen als entscheidenden Schritt zur Angleichung an die Standards der Europäischen Union und zur Erfüllung der Empfehlungen der Financial Action Task Force (FATF) beworben. Auf den ersten Blick scheinen die Reformen einen Wandel vom langjährigen Ruf der Insel als Ort mit laxer Aufsicht hin zu einer strengeren Compliance-Kultur zu signalisieren.

Bei genauerer Betrachtung besteht jedoch die Gefahr, dass diese Änderungen eher kosmetischer als substanzieller Natur sind. Seit Jahren unterliegen die Glücksspiel- und Unternehmensdienstleistungsbranchen auf Curaçao einem Rahmenwerk, das wegen schwacher Aufsicht, begrenzter Durchsetzung und Toleranz gegenüber risikoreichen Betreibern in der Kritik steht. Die neuen Vorschriften führen zwar verbindliche Compliance-Funktionen, detaillierte Meldepflichten und eine formelle Aufsichtsstruktur ein, doch bleibt unklar, ob diese Maßnahmen konsequent durchgesetzt werden oder ob sie in erster Linie als Fassade für die internationale Öffentlichkeit dienen.

Scheinbare Verbesserungen, begrenzte Durchsetzung

Die Verabschiedung des LOK-Gesetzes im Dezember 2024 und das Inkrafttreten der dazugehörigen Vorschriften im Januar 2025 wurden als Wendepunkt dargestellt. Die Betreiber sind nun verpflichtet, der Curaçao Gaming Authority innerhalb festgelegter Fristen AML- und CTF-Richtlinien vorzulegen. Sie müssen einen AML-Compliance-Beauftragten ernennen, Verfahren zur Kundenüberprüfung einführen und Prozesse zur Meldung verdächtiger Transaktionen unterhalten. Diese Verpflichtungen spiegeln die Erwartungen wider, die an lizenzierte Betreiber in europäischen Rechtsordnungen gestellt werden, was auf einen bewussten Versuch hindeutet, die Lücke zwischen Curaçao und etablierteren Regulierungsbehörden zu schließen.

Der jüngste Bericht der Caribbean Financial Action Task Force über die gegenseitige Bewertung zeichnet jedoch ein weniger optimistisches Bild. In der Bewertung wurde festgestellt, dass zwar der Rechtsrahmen aktualisiert wurde, viele der Wirksamkeitsbewertungen für das AML/CTF-System von Curaçao jedoch weiterhin moderat oder niedrig sind. Probleme wie unzureichende Aufsichtsressourcen, inkonsistente Datenerfassung und fehlende gezielte Durchsetzungsmaßnahmen deuten darauf hin, dass die in früheren Bewertungen festgestellten Kernschwächen nicht vollständig behoben wurden.

Lücken in der institutionellen Kapazität und Schwächen bei der Durchsetzung

Eine wirksame Regulierung hängt nicht allein von der Gesetzgebung ab. Sie erfordert auch die operative Kapazität, Verstöße zu identifizieren, zu untersuchen und zu ahnden. Die Aufsichtsbehörden von Curaçao, darunter die Finanzermittlungsstelle und die Glücksspielaufsichtsbehörde, waren in der Vergangenheit durch begrenzte Budgets, geringe Personalausstattung und die Abhängigkeit von Schreibtischprüfungen anstelle von proaktiven Vor-Ort-Inspektionen eingeschränkt. Dies hat dazu geführt, dass Verstöße über längere Zeiträume ohne Konsequenzen bestehen blieben.

Obwohl es mittlerweile einen Rahmen für Verwaltungsstrafen und strafrechtliche Sanktionen gibt, gibt es nach wie vor kaum öffentliche Hinweise auf ernsthafte Durchsetzungsmaßnahmen. Verstöße in der Vergangenheit wurden oft durch ausgehandelte Vergleiche mit minimaler Öffentlichkeitswirkung beigelegt. Solche Vereinbarungen können zu schnellen Lösungen führen, haben aber selten eine starke abschreckende Wirkung. Ohne sichtbare und konsequente Sanktionen könnten Betreiber zu dem Schluss kommen, dass die Einhaltung der Vorschriften weniger dringend ist als die Aufrechterhaltung des Geschäftsbetriebs.

Vergleiche anstelle von Sanktionen

Ein bemerkenswertes Beispiel ist der gemeldete Vergleich zwischen zwölf Betreibern und der Staatsanwaltschaft wegen Versäumnissen bei der Kundenüberprüfung. Anstatt mit einer Aussetzung oder dem Entzug ihrer Lizenzen konfrontiert zu werden, haben diese Betreiber Berichten zufolge Sanierungs- und Vergleichsbedingungen zugestimmt, die es ihnen ermöglichten, ihren Betrieb fortzusetzen. Vergleiche mögen zwar praktisch sein, um sofortige Korrekturmaßnahmen zu gewährleisten, aber sie bergen auch die Gefahr, dass die Botschaft vermittelt wird, dass Verstöße stillschweigend ohne dauerhaften Reputationsschaden geregelt werden können.

Wenn dieser Ansatz wiederholt wird, könnte er die Glaubwürdigkeit des neuen AML/CTF-Rahmens untergraben. Damit die Reformen von Banken, Zahlungsdienstleistern und internationalen Partnern ernst genommen werden, müssen sie durch Beweise für eine konsequente und der Schwere der Verstöße angemessene Durchsetzung untermauert werden.

Die Fassade der Angleichung an internationale Standards

Die Verpflichtung zur Ernennung eines AML-Compliance-Beauftragten ist vielleicht die bedeutendste Änderung im neuen System. Die Rolle ist direkt mit dem Money Laundering Reporting Officer in EU-Ländern vergleichbar und erfordert sowohl berufliche Qualifikationen als auch mindestens zwei Jahre einschlägige Erfahrung im Bereich AML. Auf dem Papier bringt dies Curaçao in Einklang mit bewährten Verfahren.

Ohne aktive Aufsicht gibt es jedoch keine Garantie dafür, dass die ernannten Beauftragten wirklich befugt sind, unabhängig zu handeln, oder dass sie mit den Ressourcen ausgestattet werden, um die Einhaltung der Vorschriften wirksam zu überwachen. In Rechtsordnungen mit strenger Durchsetzung arbeiten Compliance-Beauftragte in einer Kultur der Rechenschaftspflicht und wissen, dass Untätigkeit zu persönlicher Haftung führen kann. Es ist noch nicht klar, ob das System von Curaçao dieses Maß an Verantwortung fördern wird oder ob die Rolle in einigen Fällen in erster Linie dazu dienen wird, eine formale Anforderung zu erfüllen.

Enge Fristen und Compliance-Müdigkeit

Die von der Curaçao Gaming Authority auferlegten Compliance-Fristen waren eng. Beispielsweise hat die Anforderung an die Betreiber, innerhalb von sechs Wochen nach der Mitteilung vom April 2025 AML-Richtlinien hochzuladen, sowohl die internen Compliance-Teams als auch die externen Dienstleister unter erheblichen Druck gesetzt. Fristen sind zwar notwendig, um die Dynamik aufrechtzuerhalten, aber übermäßig knappe Zeitrahmen können zu einer oberflächlichen Compliance führen. Betreiber könnten dann vorlagenbasierte Dokumente einreichen, die zwar die formalen Anforderungen erfüllen, ohne jedoch die zugrunde liegenden operativen Risiken zu berücksichtigen.

Eine sinnvolle Umsetzung von AML/CTF erfordert mehr als nur eine schriftliche Richtlinie. Sie erfordert Mitarbeiterschulungen, die Integration in Geschäftsprozesse und eine kontinuierliche Überwachung der Wirksamkeit. Für Betreiber, die von einer niedrigen Compliance-Reife ausgehen, ist es unrealistisch, diese Ergebnisse innerhalb weniger Wochen zu erreichen.

Risikobasierter Ansatz, aber inkonsistente Umsetzung

Die Vorschriften von Curaçao betonen den von der FATF befürworteten risikobasierten Ansatz. Von den Betreibern wird erwartet, dass sie Risikobewertungen durchführen, verstärkte Sorgfaltspflichten gegenüber risikoreichen Kunden wie politisch exponierten Personen anwenden und Schwellenwerte für die Transaktionsüberwachung implementieren. Diese Flexibilität soll eine proportionale Zuweisung von Ressourcen entsprechend dem Risikoniveau ermöglichen.

Die CFATF hat jedoch festgestellt, dass die Aufsichtsbehörden in der Praxis nicht durchweg in der Lage sind, zu beurteilen, ob die Risikobewertungen der Betreiber korrekt sind oder ob verstärkte Maßnahmen tatsächlich angewendet werden. Ohne diese Aufsicht kann das risikobasierte Modell dazu missbraucht werden, ein geringeres Maß an Kontrolle zu rechtfertigen, wodurch erhebliche Schwachstellen unberücksichtigt bleiben.

Reputationsmanagement versus operative Realität

Es besteht kein Zweifel daran, dass die Reformen Curaçao dabei helfen, sich gegenüber der internationalen Gemeinschaft glaubwürdiger zu präsentieren. Die Angleichung an EU-ähnliche Vorschriften kann das Ansehen der Gerichtsbarkeit bei Korrespondenzbanken und Zahlungsabwicklern verbessern, von denen viele bisher zurückhaltend waren, mit in Curaçao lizenzierten Unternehmen zusammenzuarbeiten. Für politische Entscheidungsträger bieten die Reformen ein Narrativ der Modernisierung und der Verpflichtung zu internationalen Standards.

Die Herausforderung besteht darin, dass die durch Gesetzesänderungen erzielten Reputationsgewinne schnell wieder zunichte gemacht werden, wenn die Durchsetzung nicht folgt. Internationale Beobachter, darunter auch Regulierungsbehörden anderer Jurisdiktionen, werden die Reformen nicht anhand ihres Entwurfs bewerten, sondern anhand der Nachweise für ihre Anwendung. Wenn die Betreiber ihre Geschäfte weitgehend unverändert fortsetzen können, während sie nur die formalen Mindestanforderungen erfüllen, laufen die Reformen Gefahr, als symbolisch abgetan zu werden.

Allgemeine strukturelle Schwächen

Die Glücksspielbranche in Curaçao operierte lange Zeit innerhalb einer Lizenzstruktur, die es Inhabern von Masterlizenzen ermöglichte, Unterlizenzen mit begrenzter staatlicher Aufsicht zu vergeben. Diese Regelung trug zu einer Wahrnehmung der regulatorischen Distanz bei. Das neue System ersetzt diese Struktur zwar durch eine direkte Lizenzierung durch die CGA, doch viele der gleichen Akteure der Branche sind weiterhin aktiv. Ohne eine Änderung der Aufsichtskultur könnten die mit dem alten Modell verbundenen regulatorischen Risiken unter einem neuen Namen fortbestehen.

Darüber hinaus kann die Einhaltung der AML/CTF-Vorschriften im Glücksspielbereich ohne sektorübergreifende Koordination nicht vollständig wirksam sein. Online-Glücksspielplattformen nutzen häufig mehrere Gerichtsbarkeiten für die Zahlungsabwicklung, die Kundenaufnahme und die technische Infrastruktur. Dies führt zu Herausforderungen beim Informationsaustausch und bei der grenzüberschreitenden Durchsetzung. Die Reformen in Curaçao sind zwar wichtig, müssen aber von Kooperationsvereinbarungen und gegenseitigen Unterstützungsvereinbarungen mit anderen Regulierungsbehörden begleitet werden, wenn sie eine echte Wirkung erzielen sollen.

Fazit: Form ohne Inhalt bleibt ein Risiko

Das neue AML/CTF-System von Curaçao enthält viele Elemente, die es auf dem Papier mit internationalen Best Practices in Einklang bringen. Die Einführung von speziellen Compliance-Beauftragten, obligatorischen Richtlinienvorlagen, Schwellenwerten für die Transaktionsüberwachung und verstärkten Sorgfaltspflichten stellt eine bedeutende Weiterentwicklung gegenüber dem bisherigen System dar. Die Wirksamkeit dieser Maßnahmen hängt jedoch vollständig von der Fähigkeit und Bereitschaft der Behörden ab, sie durchzusetzen.

Die Geschichte der laxen Aufsicht in Curaçao in Verbindung mit den anhaltenden Bedenken der CFATF hinsichtlich der institutionellen Kapazitäten wirft berechtigte Fragen darüber auf, ob die Reformen mehr als nur Fassade sind. Solange die Gerichtsbarkeit keine konsequente, transparente und verhältnismäßige Durchsetzung nachweisen kann, bleibt Skepsis berechtigt. Die Betreiber mögen sich zwar an den Buchstaben des Gesetzes halten, doch der Geist einer echten Prävention von Finanzkriminalität bleibt schwer fassbar.

FAQs

Welche neuen AML/CTF-Reformen gibt es in Curaçao?
Curaçao führte verpflichtende Compliance-Richtlinien, Transaktionsüberwachung und spezialisierte AML-Beauftragte ein, um internationale Standards zu erfüllen.

Wann traten die neuen Vorschriften in Kraft?
Die LOK-Gesetzgebung wurde im Dezember 2024 verabschiedet, die zugehörigen Vorschriften gelten ab Januar 2025.

Wer muss die neuen AML/CTF-Anforderungen erfüllen?
Lizenzierte Glücksspielanbieter und Unternehmensdienstleister müssen die AML/CTF-Maßnahmen umsetzen.

Welche Aufgaben hat der AML-Compliance-Beauftragte?
Er überwacht die Einhaltung der AML/CTF-Richtlinien, führt Risikoanalysen durch und meldet verdächtige Transaktionen.

Werden die Reformen bereits vollständig umgesetzt?
Die Effektivität ist begrenzt; Aufsichtsbehörden haben Ressourcenengpässe und uneinheitliche Durchsetzung.

Was bedeutet der risikobasierte Ansatz in Curaçao?
Anbieter müssen Kundengefahren bewerten, verstärkte Sorgfalt bei Hochrisikokunden anwenden und Transaktionen risikogerecht überwachen.

Gab es Strafen für Nichteinhaltung?
Einige Anbieter einigten sich mit der Staatsanwaltschaft, größere öffentliche Sanktionen blieben jedoch selten.

Verbessern diese Reformen den internationalen Ruf Curaçaos?
Gesetzesänderungen helfen dem Image, echte Glaubwürdigkeit erfordert aber konsequente und transparente Durchsetzung.

Warum gilt die Durchsetzung als fragil?
Begrenztes Personal, knappe Budgets und Überprüfung am Schreibtisch verringern die Fähigkeit, Verstöße effektiv zu sanktionieren.

Welche Herausforderungen bestehen weiterhin bei AML/CTF-Compliance in Curaçao?
Kurzfristige Fristen, Koordination über Jurisdiktionen hinweg und die Umsetzung von Richtlinien in die Praxis bleiben problematisch.

Quellen

1. CSB Group – „Curaçao verabschiedet LOK – ein Wendepunkt für den regulatorischen Rahmen der Insel“ – https://www.csbgroup.com/malta-news/online-gaming/curacao-passes-lok-a-game-changer-for-the-islands-regulatory-framework/
2. Delphi Alliance – „Die neuen Curaçao-Glücksspiel-Lizenzvorschriften verstehen“ – https://www.delphialliance.com/post/understanding-the-new-cura%C3%A7ao-gaming-license-regulations
3. SiGMA World – „AML-Vorschriften treten in Curaçao in Kraft“ – https://sigma.world/news/aml-regulations-take-effect-in-curacao/
4. SiGMA World – „Curaçao legt AML/CFT-Compliance-Frist für Glücksspielanbieter fest“ – https://sigma.world/news/curacao-sets-aml-cft-compliance-deadline-for-gambling-operators/
5. Curaçao Chronicle – „Curaçao Gaming Authority setzt neue AML-Regeln für Lizenzinhaber durch“ – https://www.curacaochronicle.com/post/main/curacao-gaming-authority-enforces-new-aml-rules-for-license-holders/
6. FATF/CFATF – „Mutual Evaluation Report – Curaçao“ – https://www.fatf-gafi.org/content/dam/fatf-gafi/fsrb-mer/Curacao-MER-Evalution-CFATF-round4.pdf
7. Next.io – „Curaçao erreicht Vergleich mit 12 Anbietern“ – https://next.io/news/regulation/curacao-reaches-settlement-12-operators/
8. Rue.ee – „Überblick über Glücksspiel-Lizenzen in Curaçao“ – https://rue.ee/gambling-license/curacao/