Der lizenzierte Markt kann die Last nicht allein tragen

Die zentrale Frage bei der Regulierung des Online-Glücksspiels in Deutschland ist nicht nur, ob ein lizenzierter Markt existiert. Die schwierigere Frage ist, ob die Verbraucher tatsächlich in diesem Markt bleiben, wenn sie unter realen Bedingungen echte Entscheidungen treffen. Ein rechtlicher Rahmen kann Genehmigungen, technische Systeme, Aufsicht und öffentliche Register schaffen, aber er kann das Verbraucherverhalten nicht automatisch steuern. Eine Kanalisierung funktioniert nur, wenn das regulierte Angebot nicht nur rechtmäßig, sondern auch erreichbar, verständlich, wirtschaftlich glaubwürdig und für den Spieler, der ohnehin bereit ist, online zu spielen, ausreichend attraktiv ist.

An dieser Stelle wird die Debatte oft zu bequem geführt. Die Existenz lizenzierter Anbieter wird manchmal so behandelt, als sei sie an sich schon ein Ergebnis des Verbraucherschutzes. In der Praxis erreicht der rechtliche Schutz nur den Spieler, der den legalen Weg wählt und dort bleibt. Ein Spieler, der den regulierten Rahmen verlässt, nimmt OASIS, LUGAS, die deutsche Aufsicht, offizielle Beschwerdekanäle oder inländische Rechenschaftsmechanismen nicht mit.

Die Verbraucherreise beginnt nicht in einem Gesetzbuch. Sie beginnt mit einer Suche, einer Empfehlung, einer Werbung, einer Zahlungsoption, einem Bonusangebot, einem Anmeldeformular, einer blockierten Transaktion, einer abgelehnten Einzahlung, einem fehlenden Produkt oder einem Vergleich zwischen dem, was legal verfügbar ist, und dem, was anderswo angeboten wird. Jeder dieser Momente kann die Kanalisierung entweder unterstützen oder schwächen. Wenn sich zu viele Reibungspunkte ansammeln, wird vom lizenzierten Markt etwas verlangt, was er allein nicht leisten kann.

Deutschlands Glücksspielstaatsvertrag 2021 wurde konzipiert, um Online-Glücksspiele unter restriktiven Bedingungen in einen regulierten Rahmen zu überführen. Diese Logik ist aus gesellschaftspolitischer Sicht nachvollziehbar, denn die Alternative zur Regulierung ist nicht Verbraucherschutz, sondern unkontrolliertes Verbraucherverhalten in einem digitalen Markt. Das Ziel der Regulierung besteht nicht einfach darin, Angebote zu legalisieren. Es geht darum, die Nachfrage in Richtung sicherer, legaler Alternativen zu lenken und von illegalen Anbietern wegzuführen.

Die Schwierigkeit besteht darin, dass diese Kanalisierung von einem Zusammenspiel zwischen Regeln und Verhalten abhängt. Wenn sich der regulierte Markt langsamer, schwächer, weniger wettbewerbsfähig oder unsicherer anfühlt als die Alternativen, werden einige Verbraucher die Grenzen ausloten. Nicht alle werden dies bewusst tun, und nicht alle werden den rechtlichen Unterschied zwischen einer lizenzierten und einer nicht lizenzierten Website verstehen. Manche entscheiden sich vielleicht einfach für das Angebot, das einfacher, großzügiger oder weniger restriktiv erscheint.

Deshalb ist die Kundenerfahrung entscheidend. Ein Spieler erlebt „Regulierung“ nicht als ein einziges Konzept. Er erlebt Identitätsprüfungen, Einzahlungslimits, Produktbeschränkungen, Werbebotschaften, Zahlungshürden, Bonusstrukturen, Markttiefe, Quoten, Casino-Inhalte und Kundensupport. Wenn das legale Angebot in genügend dieser Aspekte überzeugt, kann die Kanalisierung Bestand haben. Verliert es in zu vielen davon, wird das Schutzmodell anfälliger, als es die formale Lizenzierungsarchitektur vermuten lässt.

Regulatorische Maßnahmen

Deutschland hat eine solide Regulierungsstruktur für den legalen Online-Glücksspielmarkt aufgebaut. Die GGL veröffentlicht eine offizielle Whitelist, in der die Betreiber aufgeführt sind, die über eine Lizenz oder Konzession gemäß dem GlüStV 2021 verfügen. Lizenzierte Betreiber müssen zudem auf ihren eigenen Websites angeben, dass sie über eine staatliche Genehmigung verfügen, und nennen die Behörde, die diese erteilt hat. Dies ist ein notwendiges Instrument, da Verbraucher eine überprüfbare Möglichkeit benötigen, legale Angebote von illegalen zu unterscheiden.

Das Regelwerk stützt sich zudem auf zentrale Spielerschutzsysteme. Das Spielersperrsystem OASIS wird von den Behörden als bundesweites, spielübergreifendes Instrument zum Spielerschutz und zur Prävention von Spielsucht beschrieben. Für legale Online-Anbieter ist zudem die Teilnahme an der obligatorischen technischen Überwachung von zentraler Bedeutung. Die GGL gibt an, dass LUGAS zu den obligatorischen IT-Überwachungssystemen für legale Anbieter gehört.

Diese Mechanismen sind wichtig. Ein legaler Markt ohne Ausschlussinstrumente, technische Überwachung und behördliche Transparenz wäre deutlich schwächer. Das Problem ist nicht, dass diese Systeme irrelevant sind. Das Problem ist, dass diese Systeme nur dort funktionieren, wo die Aktivitäten der Verbraucher innerhalb des lizenzierten Rahmens bleiben.

Das ist der unangenehme Aspekt der Kanalisierungsdebatte. Deutschland kann ein streng kontrolliertes Lizenzsystem aufbauen, aber je stärker dieses System kontrolliert wird, desto mehr muss man sich fragen, ob die Verbraucher es noch als tragfähige Alternative betrachten. Regulierung kann Schaden mindern, aber sie kann auch Reibungsverluste verursachen. Reibungsverluste mögen gerechtfertigt sein, insbesondere wenn sie schutzbedürftige Akteure schützen, doch sie haben dennoch Auswirkungen auf den Markt.

Die regulatorische Reaktion hat sich daher zunehmend in Richtung Messung verlagert. Auf der eigenen Publikationsseite der GGL heißt es, dass ihre Berichte die Marktentwicklung analysieren, einschließlich Zahlen und Trends auf dem deutschen Glücksspielmarkt, insbesondere im Online-Bereich. In der Ankündigung ihres Tätigkeitsberichts für 2025 erklärte die GGL, dass sie keine separaten Zahlen für das Jahr 2025 zur Größe des illegalen Marktes veröffentliche, sondern sich stattdessen auf die wissenschaftliche Studie zu Schwarzmarkt und Kanalisierung stütze. Laut dieser Zusammenfassung der GGL ergab die Studie für das Jahr 2024 einen Marktanteil des illegalen Online-Glücksspiels von 23 Prozent und eine Kanalisierungsrate von 77 Prozent.

Diese Zahlen sind wichtig, sollten die Diskussion jedoch nicht beenden. Eine Kanalisierungsrate von 77 Prozent kann als Beleg dafür angeführt werden, dass der Großteil der Online-Glücksspielaktivitäten reguliert ist. Man kann sie aber auch anders interpretieren: Fast ein Viertel des Online-Marktes bleibt laut der eigenen öffentlichen Zusammenfassung der Regulierungsbehörde außerhalb des beabsichtigten Rahmens. Für ein Verbraucherschutzsystem, das auf regulierter Teilnahme basiert, ist das kein nebensächliches politisches Detail.

Das bedeutet nicht, dass der Rechtsrahmen versagt hat. Es bedeutet, dass der Rahmen nach wie vor von einem Marktverhalten abhängt, das sich nicht allein durch Gesetze steuern lässt. Die offizielle Reaktion muss daher nicht nur anhand der erteilten Lizenzen, der beaufsichtigten Anbieter oder der angeschlossenen Systeme beurteilt werden. Sie muss auch daran gemessen werden, ob die Spieler konsequent in den legalen Markt hineingezogen werden, anstatt hinausgedrängt, dazu angestupst oder dazu verleitet zu werden, ihn zu verlassen.

Die Marktrealität

Die Marktrealität ist komplexer, als es die regulatorischen Rahmenbedingungen vermuten lassen. Lizenzierte Anbieter sind aufgefordert, mehrere Ziele gleichzeitig zu verfolgen. Sie müssen strenge technische Anforderungen erfüllen, Werberegeln einhalten, Spielerschutzsysteme implementieren, ihre wirtschaftliche Wettbewerbsfähigkeit wahren, Kunden binden und gegen Anbieter konkurrieren, die möglicherweise nicht denselben Beschränkungen unterliegen. Das ist kein normales Wettbewerbsumfeld. Es handelt sich um einen stark regulierten Markt, der versucht, gegen Alternativen zu bestehen, die viele dieser Auflagen ignorieren können.

Dieses Ungleichgewicht ist für die Kanalisierung von zentraler Bedeutung. Wenn illegale oder nicht lizenzierte Angebote weniger Kontrollen, höhere Flexibilität, eine breitere Produktpalette, andere Anreize oder weniger Unterbrechungen bieten können, sprechen sie manche Verbraucher möglicherweise gerade deshalb an, weil sie außerhalb des regulierten Rahmens liegen. Das macht diese Angebote jedoch nicht sicherer. Aus gesellschaftspolitischer Sicht macht es sie wirtschaftlich gefährlich, da der Spieler möglicherweise den Komfort vor dem Risiko wahrnimmt.

Der lizenzierte Markt kann daher die gesamte Last nicht allein tragen. Betreiber können das Nutzererlebnis verbessern, die Einhaltung der Vorschriften stärken, den Lizenzstatus kommunizieren und sicherere Produkte entwickeln, aber sie können nicht jede Offshore-Alternative durch die Einhaltung von Vorschriften neutralisieren. Sie können illegale Wettbewerber nicht dazu zwingen, sich an deutsche Grenzen zu halten. Sie können nicht allein jeden Verbraucher über den praktischen Unterschied zwischen einer lizenzierten und einer nicht lizenzierten Website aufklären. Sie können auch ein Regulierungsmodell nicht vollständig überwinden, wenn das legale Produkt im Vergleich zu dem, was Spieler anderswo finden können, zu schwach wird.

Hier muss die Politik ehrlich sein. Ein zu stark eingeschränkter lizenzierter Markt kann zwar symbolisch korrekt, aber verhaltensmäßig anfällig werden. Er mag zwar dem formalen Regulierungsmodell entsprechen, verliert in der Praxis jedoch bestimmte Verbrauchersegmente. Die am stärksten gefährdeten Spieler sind möglicherweise nicht diejenigen, die geduldig die Whitelist überprüfen, Lizenzhinweise lesen und Aufsichtsstandards vergleichen. Es könnten vielmehr diejenigen sein, die am schnellsten auf Reibungsverluste, eingeschränkte Produktauswahl, aggressive Anreize oder das Versprechen geringerer Einschränkungen reagieren.

Zudem besteht eine Kommunikationslücke. Die Whitelist ist unverzichtbar, doch ein öffentliches Register ist nicht gleichbedeutend mit dem Verständnis der Verbraucher. Viele Spieler werden ihre Suche nicht damit beginnen, offizielle Datenbanken zu überprüfen. Sie verstehen möglicherweise nicht, welche Behörde welches Angebot beaufsichtigt, warum eine Lizenz wichtig ist oder wie Ausschlusssysteme funktionieren. Wenn Verbraucher die Bedeutung von Rechtmäßigkeit erst dann erkennen, wenn etwas schiefgeht, ist die Kanalisierung bereits geschwächt.

Das Gleiche gilt für Instrumente zum verantwortungsvollen Glücksspiel. OASIS und technische Überwachungssysteme mögen zwar zentrale Bestandteile des deutschen Modells sein, sind aber für sich genommen keine überzeugenden Angebote für die Verbraucher. Ein Spieler, der seine Spielgewohnheiten unter Kontrolle hat, sieht darin vielleicht Schutz. Ein Spieler, der nach weniger Unterbrechungen sucht, empfindet sie möglicherweise als Einschränkungen. Diese Spannung lässt sich nicht einfach wegwünschen, denn dieselbe Maßnahme kann gleichzeitig gesellschaftlich wertvoll und wirtschaftlich ungünstig sein.

Die unmittelbarere Frage lautet, ob Deutschland das richtige Gleichgewicht zwischen Schutz und Teilhabe gefunden hat. Wenn Regulierung das legale Angebot sicherer, aber weniger attraktiv macht, muss das System abwägen, ob der Sicherheitsgewinn durch die Abwanderung zu unregulierten Alternativen aufgewogen wird. Verliert der Markt Verbraucher, die andernfalls in einem beaufsichtigten Umfeld geblieben wären, könnte dies genau jene Verbraucherschutzziele schwächen, die die Vorschriften eigentlich unterstützen sollten.

Das bedeutet nicht, dass jede Beschränkung gelockert werden sollte. Das wäre zu vereinfachend und würde den volksgesundheitlichen Zweck der Glücksspielregulierung außer Acht lassen. Es bedeutet vielmehr, dass Beschränkungen anhand des tatsächlichen Verbraucherverhaltens bewertet werden müssen, nicht nur anhand der regulatorischen Absicht. Eine Vorschrift, die auf dem Papier streng wirkt, aber die Abwanderung aus dem lizenzierten Markt beschleunigt, erfordert möglicherweise eine sorgfältige Überprüfung, bessere Kommunikation oder eine effektivere Durchsetzung im gesamten Ökosystem.

Die Ankündigung des Tätigkeitsberichts 2025 der GGL zeigt, dass illegales Glücksspiel zunehmend als Problem des Marktumfelds und nicht nur als Frage einzelner illegaler Anbieter behandelt wird. Das ist eine relevante Veränderung. Wenn der illegale Markt über Zahlungsdienste, Werbekanäle, die Verfügbarkeit von Plattformen, technologische Umgehungsmöglichkeiten und Verbrauchergewohnheiten funktioniert, dann kann die Reaktion nicht allein darauf beruhen, dass lizenzierte Anbieter die Vorschriften einhalten. Das breitere Umfeld muss für illegale Angebote weniger attraktiv gestaltet werden.

Gleichzeitig müssen legale Angebote wirtschaftlich glaubwürdig bleiben. Ein regulierter Markt, der hinsichtlich grundlegender Verbrauchererwartungen nicht wettbewerbsfähig ist, wird Schwierigkeiten haben, die Nachfrage zu kanalisieren. Das bedeutet nicht, dass der illegale Markt kopiert werden muss. Es erfordert vielmehr einen politischen Rahmen, der die Wahlfreiheit der Verbraucher als echte Triebkraft anerkennt. Menschen entscheiden sich nicht immer für die sicherste Option, nur weil der Staat sie genehmigt hat.

Fazit

Das deutsche Kanalisierungsproblem ist kein theoretischer Streit zwischen Regulierungsbehörden und der Branche. Es ist eine Frage des Verbraucherschutzes. Legale Angebote schützen die Spieler nur dann, wenn diese sie auch nutzen. Jeder Spieler, der den lizenzierten Rahmen verlässt, verzichtet damit auch auf die Instrumente, die diesem Rahmen seine Bedeutung verleihen.

Die von der GGL veröffentlichten offiziellen Zahlen deuten darauf hin, dass ein erheblicher Großteil der Online-Glücksspielaktivitäten innerhalb des regulierten Marktes stattfindet. Das ist wichtig und sollte nicht außer Acht gelassen werden. Doch ein verbleibender illegaler Anteil von 23 Prozent, auf den sich die GGL im Zusammenhang mit der Studie von 2024 bezieht, stellt nach wie vor eine ernsthafte Herausforderung für ein auf Kanalisierung basierendes System dar. Die Frage ist nicht, ob Deutschland einen lizenzierten Markt geschaffen hat. Die Frage ist, ob dieser Markt weiterhin genügend Verbraucherverhalten anziehen und binden kann, um das Vertrauen in das Modell zu rechtfertigen.

Es kann nicht erwartet werden, dass der lizenzierte Markt diese Last allein trägt. Er benötigt ein konsequentes Vorgehen gegen illegale Alternativen, eine klarere Kommunikation mit den Verbrauchern, einen glaubwürdigen wirtschaftlichen Rahmen und regulatorische Entscheidungen, die am Verhalten und nicht an der Absicht gemessen werden. Das stärkste Verbraucherschutzsystem ist nicht dasjenige, das für sich genommen am strengsten erscheint. Es ist dasjenige, das den Spieler innerhalb der geschützten Umgebung hält.

Das ist die unbequeme Erkenntnis. Ein rechtlicher Rahmen gewinnt das Verbraucherverhalten nicht automatisch. Er muss es sich verdienen, verteidigen und kontinuierlich messen. Wenn Reibungsverluste, Unsicherheit oder wirtschaftliche Schwächen im regulierten Markt Alternativen außerhalb des beabsichtigten Rahmens stärken, dann wird die Kanalisierung weniger zu einem regulatorischen Schlagwort als vielmehr zu einem Warnsignal.

Häufig gestellte Fragen

Was ist Kanalisierung im Online-Glücksspiel?
Kanalisierung ist der Prozess, bei dem Spieler zu lizenzierten und regulierten Online-Glücksspielanbietern statt zu illegalen oder nicht lizenzierten Websites geleitet werden.

Warum ist Kanalisierung in Deutschland wichtig?
Sie trägt dazu bei, dass Spieler in einem regulierten Umfeld bleiben, in dem Verbraucherschutzmaßnahmen, Aufsicht und Instrumente für verantwortungsbewusstes Spielen zur Verfügung stehen.

Was ist die GGL?
Die Gemeinsame Glücksspielbehörde der Länder (GGL) ist Deutschlands nationale Glücksspielaufsichtsbehörde, die für die Beaufsichtigung lizenzierter Online-Glücksspielanbieter zuständig ist.

Was ist das OASIS-Spielersperrsystem?
OASIS ist Deutschlands bundesweites Selbstsperrsystem, das verhindert, dass gesperrte Spieler bei allen teilnehmenden Anbietern auf lizenzierte Glücksspieldienste zugreifen können.

Was ist LUGAS?
LUGAS ist Deutschlands obligatorisches technisches Überwachungssystem, das zur Überwachung lizenzierter Online-Glücksspielanbieter und zur Unterstützung der Einhaltung gesetzlicher Vorschriften eingesetzt wird.

Warum entscheiden sich manche Spieler für nicht lizenzierte Glücksspiel-Websites?
Manche Spieler lassen sich möglicherweise von geringeren Einschränkungen, höheren Boni, einer größeren Spielauswahl oder einfacheren Zahlungsmethoden anlocken, die von illegalen Anbietern angeboten werden.

Wie wirkt sich das Verbraucherverhalten auf die Regulierung des Online-Glücksspiels aus?
Selbst bei strengen Vorschriften funktioniert der Verbraucherschutz nur, wenn Spieler weiterhin lizenzierte Anbieter nutzen, anstatt auf illegale Alternativen auszuweichen.

Vor welchen Herausforderungen stehen lizenzierte Anbieter?
Lizenzierte Anbieter müssen strenge Vorschriften einhalten und gleichzeitig im Wettbewerb mit Offshore-Websites stehen, die möglicherweise nicht denselben gesetzlichen Anforderungen unterliegen.

Was berichtete die GGL über den deutschen Online-Glücksspielmarkt?
Laut der von der GGL zitierten Studie aus dem Jahr 2024 machte der illegale Online-Glücksspielmarkt etwa 23 % des Gesamtmarktes aus, während die Kanalisierung 77 % erreichte.

Wie kann Deutschland die Kanalisierung verbessern?
Ein strengeres Vorgehen gegen illegale Anbieter, eine bessere Aufklärung der Verbraucher, eine effektive Kommunikation und die Aufrechterhaltung wettbewerbsfähiger lizenzierter Angebote können dazu beitragen, die Kanalisierung zu verbessern.