Ein Regulator, zwei Beweisstandards?

Die deutsche Glücksspielaufsichtsbehörde hat der Branche in den letzten Jahren immer wieder deutlich gemacht, dass Zuverlässigkeit, Transparenz und strikte Einhaltung der Vorschriften nicht verhandelbar sind. Von lizenzierten Anbietern wird erwartet, dass sie ihre Eigentumsverhältnisse, technischen Systeme, Zahlungsabläufe, Kundenschutzmaßnahmen und so ziemlich jeden anderen Aspekt ihres Geschäfts dokumentieren, der für die Gemeinsame Glücksspielbehörde der Länder von Belang sein könnte. Ein solches Maß an Kontrolle ist in einer Branche, die mit Spielergeldern, personenbezogenen Daten und Produkten umgeht, die ernsthafte Schäden verursachen können, durchaus angemessen. Schwierigkeiten entstehen jedoch, wenn die Anforderungen an die Beweisführung je nachdem, wer auf welcher Seite der regulatorischen Barriere steht, deutlich flexibler zu werden scheinen.

Malta Media hat nun mehrere Fälle untersucht, die für sich genommen jeweils erklärbar sind. Einer betrifft Informationen, die Dr. Damir Böhm im Rahmen des Bet3000-Verfahrens im Juli 2024 vorgelegt hatte und auf die sich die GGL noch am selben Tag vor Gericht stützte, obwohl Dr. Böhm die Behörde selbst aufgefordert hatte, diese zu überprüfen. Ein weiterer Fall betrifft Lottoland Deutschland, wo die GGL öffentlich auf das Fehlen „gerichtsfester Nachweise“ hinwies, als Fragen zu einer möglichen wirtschaftlichen Verbindung mit der internationalen Lottoland-Gruppe aufgeworfen wurden. Ein dritter Fall betrifft Beweismittel im Zusammenhang mit illegalen oder offenbar nicht lizenzierten Glücksspiel-Websites, bei denen detaillierte Screenshots, deutsche Erreichbarkeitstests, Kontoaktivitäten und technische Vergleiche Außenstehende immer noch im Unklaren darüber lassen, welches Maß an Gewissheit erforderlich ist, bevor sichtbare Durchsetzungsmaßnahmen folgen.

Keines dieser Beispiele beweist, dass die GGL rechtswidrig gehandelt, ein Unternehmen begünstigt oder bewusst unterschiedliche Rechtsstandards angewandt hat. Unterschiedliche Befugnisse erfordern unterschiedliche Beweise, unterschiedliche Verfahren haben unterschiedliche Verfahrensregeln, und ein Lizenzentzug lässt sich nicht einfach Zeile für Zeile mit einer Zahlungssperre oder einer Ermittlung wegen illegalen Glücksspiels vergleichen. Doch nach Durchsicht der Unterlagen stellt sich immer wieder dieselbe Frage: Verfügt Deutschland über eine einheitliche Beweisphilosophie für die Glücksspielaufsicht, oder verschiebt sich die Schwelle je nach dem Fall, der der Behörde vorliegt?

Diese Unterscheidung ist weit über Bet3000, Lottoland oder jeden anderen einzelnen Betreiber hinaus von Bedeutung. Eine Aufsichtsbehörde kann streng sein und dennoch Respekt einflößen, wenn jeder die Regeln versteht. Was das Vertrauen untergräbt, ist der Eindruck, dass einem Betreiber aufgrund von Informationen, die noch überprüft werden müssen, sofortige Konsequenzen drohen, während in einer anderen Situation offenbar Beweise erforderlich sind, die vor Gericht Bestand hätten, bevor entschiedene Maßnahmen sichtbar werden.

Strenge Regulierung ist nicht das Problem

Ich habe nichts dagegen, dass eine Regulierungsbehörde hohe Anforderungen stellt. Tatsächlich wäre ich eher besorgt, wenn die GGL die Vergabe von Glücksspiellizenzen auf die leichte Schulter nehmen würde, da diese Unternehmen mit Geld, Ausweisdokumenten, Verhaltensdaten und Kunden umgehen, die möglicherweise bereits gefährdet sind. Deutschland hat sich im Rahmen des Glücksspielstaatsvertrags 2021 für ein streng kontrolliertes Modell entschieden, und sobald diese politische Entscheidung getroffen war, hatte die für die Umsetzung zuständige Behörde allen Grund, eine ernsthafte Einhaltung der Vorschriften zu erwarten.

Der regulierte Markt hat im Gegenzug für den legalen Zugang zu deutschen Kunden ein sehr umfangreiches Bündel an Verpflichtungen akzeptiert. Die Betreiber müssen sich an zentrale Systeme anschließen, Werbebeschränkungen einhalten, Produktbeschränkungen beachten, technische Informationen vorlegen und in der Lage bleiben, fortlaufende Zuverlässigkeitsanforderungen zu erfüllen. Die offizielle Whitelist der GGL soll den Verbrauchern zeigen, welche Unternehmen diesen Prozess durchlaufen haben und in Deutschland legal Glücksspiele anbieten dürfen.

Ein strenges System ist daher stärker auf Konsistenz angewiesen als ein freizügiges. Wenn eine Behörde von Unternehmen umfangreiche Informationen anfordert, weckt dies die Erwartung, dass diese Informationen nach nachvollziehbaren Standards bewertet werden. Diese Standards müssen nicht bei jeder Regulierungsentscheidung identisch sein, aber Unternehmen sollten nachvollziehen können, warum eine bestimmte Art von Nachweis für eine Maßnahme ausreichend und für eine andere unzureichend ist.

Die GGL hat wiederholt davon gesprochen, faire und gleiche Bedingungen für legale Anbieter zu schaffen und gleichzeitig den illegalen Markt zu bekämpfen. Dieses Versprechen lässt sich nur schwer einhalten, wenn die Beweislast für Unternehmen, die bereits Teil des regulierten Systems sind, höher erscheint – einfach weil sie leichter zu erreichen und zu überprüfen sind und wirtschaftlich von der Genehmigung der Behörde abhängig sind.

Die Bet3000-Dokumente vom Juli 2024 lassen sich nach wie vor kaum ignorieren

Die Chronologie rund um Bet3000 ist aufschlussreich, da sie ungewöhnlich gut dokumentiert ist. Am 24. Juli 2024 entzog die GGL der IBA Entertainment Limited, dem Unternehmen hinter Bet3000, die deutsche Glücksspiellizenz und erklärte die Entscheidung für sofort vollstreckbar. Bet3000 focht diese Entscheidung vor dem Verwaltungsgericht in Halle an und beantragte einstweiligen Rechtsschutz.

Am 26. Juli 2024 um 12:15 Uhr sandte Dr. Damir Böhm eine E-Mail an GGL-Beamte, in der er sich auf Informationen bezog, die er nach eigenen Angaben aus dem Kreis der Wettvermittler erhalten hatte. In der E-Mail wurde behauptet, dass Spieler von ehemaligen Bet3000-Wettbüros auf eine andere Website, tipgo.eu, umgeleitet würden. Dr. Böhm gab sich nicht als Augenzeuge aus, und aus dem Wortlaut der E-Mail ging eindeutig hervor, dass es sich um Informationen aus zweiter Hand handelte.

Er schrieb außerdem einen Satz, der für diesen Artikel besonders relevant ist: „Evtl. können Sie mit Ihren Mitteln dies verifizieren lassen.“ Auf Deutsch ist die Bedeutung eindeutig: Vielleicht könnte die GGL die Informationen mit ihren eigenen Mitteln überprüfen lassen. Das war eine völlig vernünftige Äußerung für einen Anwalt, der Informationen an eine Aufsichtsbehörde weitergibt, und nichts an der Formulierung deutet darauf hin, dass Dr. Böhm vorgab, Tatsachen festgestellt zu haben, die er nicht persönlich überprüft hatte.

Später am selben Tag bezog sich die GGL in ihren Schriftsätzen an das Verwaltungsgericht auf die E-Mail von Dr. Böhm. In diesen Schriftsätzen erklärte die Behörde, dass die relevanten Sachverhalte durch die „Feststellungen“ von Dr. Böhm glaubhaft gemacht worden seien – eine deutlich stärkere Formulierung als in der ursprünglichen E-Mail selbst. Aus den Malta Media vorliegenden Unterlagen geht nicht hervor, welche unabhängige Überprüfung die GGL zwischen dem Erhalt der Informationen und ihrer Vorlage vor Gericht durchgeführt hat; es wäre daher falsch zu behaupten, dass keine stattgefunden habe.

Fünf Tage später sandte Dr. Böhm eine Klarstellung. Er erklärte, dass ihm keine Anhaltspunkte vorlägen, wonach die angebliche Anweisung, Kunden auf die andere Website umzuleiten, von Bet3000 selbst gekommen sei. Diese Klarstellung besagte nicht, dass die ursprünglichen Informationen falsch waren, und sollte nicht als Rücknahme des gesamten Berichts dargestellt werden. Sie schränkte die Zuordnung des angeblichen Verhaltens ein, was wichtig ist, da das ursprüngliche Material bereits in das Regulierungsverfahren eingeflossen war.

Hier geht es nicht um das Verhalten von Dr. Böhm. Menschen sollten dazu ermutigt werden, den Aufsichtsbehörden Informationen zu übermitteln, wenn sie der Meinung sind, dass etwas einer Untersuchung bedarf, und insbesondere Anwälte haben jedes Recht, Bedenken im Namen ihrer Mandanten oder anderer Parteien zu äußern. Interessant ist die Geschwindigkeit, mit der die Informationen von einem Bericht eines Dritten, der um Überprüfung bat, zu Material wurden, auf das sich die Aufsichtsbehörde in dringenden Gerichtsverfahren stützte.

Informationen können offenbar sehr schnell zu verwertbaren Beweisen werden.

Es ist an sich nichts Unangemessenes daran, wenn eine Aufsichtsbehörde schnell handelt. Dringende Verwaltungsverfahren erfordern oft genau das, insbesondere wenn eine Lizenz entzogen wurde und ein Gericht um Intervention gebeten wird, bevor eine umfassendere Anhörung stattfinden kann. Die Behörden können nicht sechs Monate damit verbringen, jedes Detail zu untersuchen, wenn ein Richter noch am selben Nachmittag eine Antwort erwartet.

Die Chronologie verrät uns dennoch etwas Wichtiges über den Umgang der GGL mit Beweismitteln. Sie zeigt, dass Informationen nicht immer in Form eines rechtskräftigen Gerichtsurteils, eines unabhängig beglaubigten Sachverständigengutachtens oder eines lückenlos vollständigen Beweismaterialpakets vorliegen müssen, bevor sie für ein ernsthaftes Regulierungsverfahren relevant werden. Die Behörde kann Informationen erhalten, bewerten und innerhalb weniger Stunden nutzen, wenn die Umstände Schnelligkeit erfordern.

Dieser Punkt sollte nicht umstritten sein. Eine moderne Regulierung wäre unmöglich, wenn Behörden nur auf der Grundlage von Tatsachen handeln könnten, die bereits von Gerichten festgestellt wurden. Aufsichtsbehörden existieren unter anderem deshalb, weil von ihnen erwartet wird, dass sie Informationen prüfen, bevor überhaupt ein Gericht eingeschaltet wird.

Was einer genauen Prüfung bedarf, ist die Frage, ob diese praktische Flexibilität einheitlich angewendet wird. Wenn Informationen aus zweiter Hand noch am selben Tag ausreichend relevant für dringende gerichtliche Eingaben werden können, wie soll der Markt dann spätere Aussagen verstehen, die nahelegen, dass andere Zusammenhänge ohne „gerichtsfeste Beweise“ nicht als erwiesen behandelt werden können? Der rechtliche Kontext mag zwar ein anderer sein, doch der Kontrast ist zu bedeutend, um ihn zu ignorieren.

Lottoland verwendete eine gegenteilige Formulierung

Als Fragen zur deutschen Lizenz aufkamen, die der Lottoland Deutschland GmbH im Jahr 2024 erteilt wurde, verwendete die GGL eine ganz andere Formulierung. Sie erklärte, ihre Prüfung habe keine „gerichtsfesten Nachweise“ ergeben, die eine rechtswidrige wirtschaftliche Verbindung zwischen dem deutschen Unternehmen und der Lottoland Holdings Ltd. belegen würden. Die Behörde wies zudem darauf hin, dass eine mögliche Verbindung im Rahmen der laufenden Aufsicht weiterhin geprüft werde.

Unsere jüngste Untersuchung „Lottoland Deutschland: Was wusste die GGL vor der Lizenzerteilung?“ befasste sich damit, warum diese Formulierung erneute Aufmerksamkeit verdient. In anschließenden Berichten der Journalistin und Hackerin Lilith Wittmann wurden eine bereits auf das Jahr 2020 zurückgehende Umstrukturierungsstrategie, mögliche Kundenübertragungen, eine angebliche Optionsvereinbarung unter Beteiligung der internationalen Lottoland-Gruppe sowie ein längerfristiger Weg beschrieben, über den wirtschaftlicher Wert in den regulierten deutschen Betrieb fließen könnte.

Nichts davon belegt automatisch eine rechtswidrige Kontrolle. Lottoland bestreitet wesentliche Teile der weitergehenden Vorwürfe, und separate Unternehmen müssen als separate Unternehmen behandelt werden, sofern die Beweislage keine andere Schlussfolgerung rechtfertigt. Für die GGL geht es nicht darum, ob Journalisten vor Gericht beweisen können, dass ein Unternehmen ein anderes heimlich kontrolliert, sondern darum, was eine Genehmigungsbehörde vor der Erteilung einer Genehmigung untersuchen sollte.

Der Begriff „gerichtsfeste Beweise“ passt daher nur schwer zur umfassenderen Regulierungsfunktion. Eine Lizenz hat präventiven Charakter. Die Behörde prüft den Antragsteller, bevor sie ihm den Markteintritt gestattet, anstatt abzuwarten, bis jemand im Nachhinein klagt, und erst dann festzustellen, wie die Struktur tatsächlich aussieht.

Würde die GGL Beweise verlangen, die stark genug sind, um eine Ablehnung vor Gericht zu verteidigen, wäre dies verständlich, da jede Lizenzentscheidung letztendlich angefochten werden kann. Doch die öffentliche Begründung lässt nach wie vor eine unangenehme Lücke zwischen dem Versäumnis, eine unrechtmäßige Kontrolle nachzuweisen, und der positiven Gewissheit, dass der Antragsteller ausreichend unabhängig, zuverlässig und transparent war, um eine Genehmigung zu erhalten.

Die beiden Fälle sind rechtlich nicht identisch

Dieser Vergleich muss mit Bedacht gehandhabt werden, da eine reißerische Schlagzeile schnell zu einem schlechten rechtlichen Argument werden kann. Das Bet3000-Verfahren und die Lottoland-Lizenz betrafen unterschiedliche Unternehmen, unterschiedliche Sachverhalte und unterschiedliche Regulierungsbefugnisse. Die für einen Antrag auf einstweilige Anordnung erforderliche Beweisanforderung entspricht nicht zwangsläufig derjenigen, die für die Verweigerung einer Lizenz erforderlich ist.

Eine Aufsichtsbehörde, die eine dringende Verwaltungsentscheidung verteidigt, kann sich auf Informationen stützen, die für ein Eilverfahren glaubwürdig genug sind, während sie die zugrunde liegenden Sachverhalte weiter untersucht. Eine Genehmigungsbehörde, die prüft, ob sie einen Antragsteller rechtlich ablehnen kann, benötigt möglicherweise Beweise, die robust genug sind, um einer späteren gerichtlichen Anfechtung standzuhalten. Diese Unterschiede sind real und sollten nicht einfach beiseitegeschoben werden, nur weil sie die Geschichte weniger dramatisch machen.

Das Problem besteht darin, dass der Öffentlichkeit kaum erklärt wird, wie diese unterschiedlichen Schwellenwerte tatsächlich funktionieren. Wir hören, dass Informationen in einem Verfahren ausreichend glaubwürdig waren und dass in einem anderen Verfahren keine vor Gericht standhaltenden Beweise vorlagen, sehen aber selten eine klare Beschreibung dessen, was zwischen diesen Positionen liegt. Wie viel Überprüfung reicht für eine Untersuchung aus, reicht für eine Verwaltungsmaßnahme aus, reicht für eine Genehmigungsauflage aus oder reicht für eine Ablehnung aus?

Ein ausgereiftes Regulierungssystem sollte in der Lage sein, diese Frage zu beantworten, ohne vertrauliche Akten offenzulegen. Die Branche benötigt keine privaten Verträge oder personenbezogenen Daten. Sie muss die Logik verstehen, nach der Informationen von einer Behauptung zu einer verifizierten Tatsache und von einer verifizierten Tatsache zu regulatorischen Konsequenzen führen.

Illegales Glücksspiel macht die Inkonsistenz noch deutlicher

Der illegale Markt führt zu einem noch unangenehmeren Vergleich, da hier oft gar keine Lizenzbeziehung vorliegt. Wenn eine Website deutschen Verbrauchern Glücksspiele ohne die erforderliche Genehmigung anbietet, sollte die erste rechtliche Frage normalerweise relativ einfach zu beantworten sein: Entweder ist der Betreiber für dieses Angebot zugelassen oder nicht.

Die GGL selbst rät Verbrauchern, die Whitelist zu nutzen, um legale von illegalen Angeboten zu unterscheiden, und fordert dazu auf, Verdachtsfälle von illegalem Glücksspiel zu melden. Ihre Informationen zum illegalen Glücksspiel beschreiben Verbotsverfahren, Zahlungssperren und andere Durchsetzungsinstrumente, die darauf abzielen, nicht genehmigte Aktivitäten einzuschränken.

Malta Media hat bereits untersucht, wie präsent illegales Glücksspiel in Deutschland nach wie vor ist und warum Durchsetzungsstatistiken nicht unbedingt Aufschluss darüber geben, was deutsche Verbraucher online erleben. Eine Aufsichtsbehörde kann Hunderte von Websites identifizieren und Hunderte von Verfahren einleiten, doch der praktische Erfolg bleibt begrenzt, wenn weiterhin eine große Anzahl nicht lizenzierter Angebote zugänglich und leicht zu finanzieren ist.

Das bedeutet nicht, dass die GGL jede Website, die jemand meldet, einfach abschalten kann. Unternehmen können ihren Sitz im Ausland haben, Betreiber können ihre Eigentumsverhältnisse verschleiern, Zahlungswege können sich ändern, und rechtliche Grenzen für Sperrmaßnahmen wurden bereits vor deutschen Gerichten geprüft. Die Durchsetzung ist gerade deshalb schwierig, weil sich illegale Unternehmen nicht freiwillig denselben Kontrollen unterwerfen wie lizenzierte.

Die Frage ist, wie sich diese Schwierigkeit auf den Beweismaßstab auswirkt. Wenn Screenshots, deutsche IP-Prüfungen, Einzahlungen, Wettfunktionalitäten, Kontozugang und identifizierbare Zahlungswege immer noch nicht ausreichen, um rechtzeitig zu handeln, sollte die Aufsichtsbehörde erläutern, welche zusätzlichen Beweise sie benötigt und welchen Teil dieser Beweise nur die Behörde selbst beschaffen kann.

Betanna lieferte mehr als eine anonyme Beschwerde

Das zuvor von Malta Media geprüfte Betanna-Material ist besonders nützlich, da es detailliert genug war, um über eine einfache Behauptung hinauszugehen. Die Unterlagen zeigten, dass Betanna.com offline genommen wurde und an dessen Stelle Betanna90.com erschien. Sie belegten, dass ein zuvor auf Betanna genutztes Benutzerkonto auch auf Betanna90 verwendet werden konnte, und zeigten, dass die spätere Website von Deutschland aus zugänglich war.

Das Material enthielt zudem Vergleiche mit Tipwin, die identische Quoten und zeitgleich stattfindende Bewegungen zeigten. Malta Media hat darauf geachtet, diese technischen Ähnlichkeiten nicht als Hinweis auf gemeinsame Eigentumsverhältnisse, gemeinsame Geschäftsführung oder Zusammenarbeit zu interpretieren, da verschiedene Sportwettenanbieter dieselben Lieferanten, Handelssysteme oder Technologien nutzen können. Wir haben die Frage der übergeordneten Infrastruktur in unserer früheren Berichterstattung über Tipwin, Betanna und die Technologie hinter modernen Sportwettenanbietern untersucht.

Aus Sicht der Durchsetzung ist der entscheidende Punkt wesentlich enger gefasst. Es gab einen von Deutschland aus zugänglichen Wettbetrieb, der getestet, dokumentiert und über einen Domainwechsel hinweg verfolgt werden konnte. Das Material bot einen Ausgangspunkt für eine Aufsichtsbehörde, die über erheblich größere Ermittlungsbefugnisse verfügt als Journalisten oder Marktteilnehmer.

Sollte die Behörde letztendlich eine harmlose Erklärung finden, sollte dies ebenfalls in die Akten aufgenommen werden. Eine Aufsichtsbehörde sollte einen Betreiber nicht allein deshalb bestrafen, weil Screenshots verdächtig aussehen. Wenn jedoch detailliertes technisches Material bei der Behörde eingeht und die Öffentlichkeit später kaum Hinweise auf das Ergebnis sieht, wirkt das System weniger transparent, als es sein müsste.

Das Verfolgen von Websites reicht nicht mehr aus

Die Bekämpfung des illegalen Glücksspiels wird besonders schwierig, wenn sich die Behörden zu stark auf einzelne Domains konzentrieren. Websites lassen sich kostengünstig ersetzen. Ein Unternehmen kann den Traffic umleiten, eine neue URL starten, das Branding ändern oder Zahlungen zu einem anderen Anbieter verlagern – und das wesentlich schneller, als ein herkömmliches Verwaltungsverfahren voranschreitet.

Deshalb hat Malta Media wiederholt argumentiert, dass Regulierungsbehörden sowohl die Infrastruktur als auch die Marken verstehen müssen. Zahlungsanbieter, Plattformanbieter, Hosting-Vereinbarungen, technische Systeme und die Kontinuität von Kundenkonten können manchmal aussagekräftigere Informationen liefern als die im Browser angezeigte Domain. Keine dieser technischen Verknüpfungen beweist für sich genommen eine gemeinsame Eigentümerschaft, aber sie helfen den Ermittlern zu verstehen, wie das Geschäft tatsächlich funktioniert.

Die GGL trägt dieser Realität durch die Sperrung von Zahlungen bereits teilweise Rechnung. Wir haben die Bedeutung der Finanzinfrastruktur im Zusammenhang mit der verborgenen Rolle von Zahlungssystemen bei der Glücksspielregulierung untersucht, wobei die grundlegende Logik auf der Hand liegt: Eine Glücksspiel-Website kann zwar ihre URL ändern, benötigt aber weiterhin Kunden, die Geld einzahlen und abheben.

Lottoland liefert erneut ein anschauliches Beispiel, da die Behörde jahrelang versuchte, internationale Angebote über Zahlungskanäle und andere Durchsetzungsmaßnahmen zu unterbinden. Wittmanns spätere Berichterstattung beschrieb sich ändernde Unternehmensstrukturen im Bereich der Zahlungsabwicklung, obwohl diese Vorwürfe von einem Gericht nicht als rechtswidriges Verhalten festgestellt wurden. Die Geschichte zeigt, warum sich moderne Durchsetzungsmaßnahmen nicht auf eine einzelne Momentaufnahme als Beweismittel stützen und erwarten können, dass der Markt unverändert bleibt, während die Behörden diese bearbeiten.

Gerichte haben einige Befugnisse der GGL eingeschränkt, doch das ist nicht die ganze Antwort

Die GGL hat in ihrem Kampf gegen illegales Glücksspiel echte rechtliche Rückschläge erlitten. Das Bundesverwaltungsgericht schränkte die Auslegung der Rechtsgrundlage für bestimmte Internet-Sperrmaßnahmen durch die Behörde ein, wodurch es schwieriger wurde, Zugangsanbieter dazu zu zwingen, illegale Glücksspiel-Websites gemäß der Bestimmung zu sperren, auf die sich die GGL gestützt hatte.

Dieses Urteil verdient Respekt. Regulierungsbehörden handeln im Rahmen des Gesetzes, und die Tatsache, dass ein politisches Ziel wünschenswert ist, verleiht einer Behörde keine Befugnisse, die der Gesetzgeber nicht vorgesehen hat. Wenn Deutschland umfassendere Sperrbefugnisse wünscht, muss der Gesetzgeber möglicherweise den Rechtsrahmen ändern, anstatt von den Gerichten zu erwarten, dass sie bestehende Bestimmungen ausweiten.

Malta Media hat bereits zuvor die Folgen der Domain-Sperren durch die GGL nach den Gerichtsurteilen untersucht, da das praktische Durchsetzungsproblem ungeachtet des rechtlichen Rückschlags bestehen bleibt. Illegale Angebote werden nicht allein dadurch legal, dass eine Methode zu ihrer Sperrung eingeschränkt wurde.

Diese Unterscheidung ist wichtig, wenn es um Beweisstandards geht. Die GGL weiß möglicherweise sehr wohl, dass ein Angebot unzulässig ist, verfügt jedoch nicht über einen rechtmäßigen Mechanismus, um einen bestimmten Internetanbieter zur Sperrung zu zwingen. Das ist ein Problem der Durchsetzungsbefugnis, nicht unbedingt ein Problem der Beweisführung, und in der öffentlichen Kommunikation sollte dieser Unterschied viel deutlicher gemacht werden.

Die Regulierungsbehörde muss drei Fragen voneinander trennen

Ein Großteil der Verwirrung würde verschwinden, wenn die GGL drei Phasen ihrer Arbeit offener erläutern würde: Welche Informationen reichen aus, um Ermittlungen einzuleiten, welche Beweise reichen aus, um eine Verwaltungsmaßnahme zu ergreifen, und welche Beweise sind erforderlich, um diese Maßnahme zu verteidigen, falls sie vor Gericht angefochten wird. Das sind drei verschiedene Fragen, doch in öffentlichen Erklärungen werden sie oft miteinander vermischt.

Die erste Schwelle sollte logischerweise relativ niedrig sein. Regulierungsbehörden erhalten ständig Beschwerden, Screenshots, Transaktionsaufzeichnungen, Hinweise von Whistleblowern und Informationen von Wettbewerbern. Die Forderung nach vor Gericht standhaltenden Beweisen vor Einleitung einer Untersuchung würde den Zweck einer Ermittlungsbehörde zunichte machen.

Die zweite Schwelle sollte höher sein, da Verwaltungsmaßnahmen echten Schaden anrichten können. Wenn einem Unternehmen der Zugang zu Zahlungsdienstleistern entzogen wird, es eine Unterlassungsverfügung erhält oder mit Konsequenzen bei der Lizenzierung rechnen muss, sollte die Aufsichtsbehörde nachweisen können, dass ihre Beweise geprüft wurden und die Rechtsgrundlage für das Vorgehen stichhaltig ist.

Die dritte Schwelle ist noch höher, da Gerichte prüfen werden, ob die Behörde rechtmäßig und verhältnismäßig gehandelt hat. Eine Aufsichtsbehörde, die damit rechnet, dass jede wichtige Entscheidung angefochten wird, ist berechtigt, eine Akte anzulegen, die dieser Prüfung standhält.

Das Problem tritt auf, wenn Formulierungen aus der dritten Stufe verwendet werden, um zu erklären, warum in der ersten oder zweiten Stufe etwas nicht geschehen ist. „Nicht vor Gericht haltbar“ kann zu einer Ausrede werden, die weit über die rechtliche Frage hinausgeht, die damit ursprünglich beschrieben werden sollte.

Lizenzierte Betreiber sind leichtere Ziele, weil sie kooperieren

Es gibt ein weiteres strukturelles Problem, über das Regulierungsbehörden selten offen sprechen. Die Unternehmen innerhalb des Rechtssystems lassen sich viel leichter regulieren als diejenigen außerhalb.

Ein lizenzierter Betreiber verfügt über namentlich genannte Geschäftsführer, deutsche Rechtsanwälte, Compliance-Mitarbeiter, bekannte Zahlungsbeziehungen und technische Systeme, die mit der Regulierungsbehörde verbunden sind. Wenn die GGL Dokumente anfordert, antwortet jemand. Wenn die Behörde eine Frist setzt, kann das Unternehmen nicht einfach seine Lizenz aufgeben und eine andere Domain starten, ohne enorme wirtschaftliche Konsequenzen zu riskieren.

Ein illegaler Anbieter kann genau das tun. Er kann die Domain wechseln, Zahlungen umleiten, Unternehmen umstrukturieren und weiterhin Verbraucher aus einem anderen Rechtsraum ansprechen. Die GGL muss daher wesentlich größere Anstrengungen unternehmen, um die gleiche praktische Wirkung zu erzielen.

Diese Realität schafft einen gefährlichen Anreiz für jede Aufsichtsbehörde. Der legale Markt kann zu dem Bereich werden, in dem die Aufsicht am strengsten ist, einfach weil diese Unternehmen am einfachsten zu überwachen sind. Niemand muss der Behörde dabei böse Absichten unterstellen; schon die institutionelle Bequemlichkeit allein kann zu diesem Ungleichgewicht führen.

Die Antwort kann nicht in einer schwächeren Aufsicht über legale Unternehmen bestehen, da dies dem Verbraucherschutz schaden würde. Deutschland braucht ein ebenso entschlossenes Vorgehen gegen Unternehmen, die außerhalb des Systems operieren, gestützt durch die rechtlichen Befugnisse und Ressourcen, die erforderlich sind, um dieses Vorgehen wirksam zu gestalten.

Zuverlässigkeit darf nicht zu einer Ermessenswaffe werden

Das deutsche Lizenzierungssystem misst der Zuverlässigkeit erhebliche Bedeutung bei. Das ist verständlich, denn eine Glücksspiellizenz ist nicht einfach nur die Erlaubnis, ein gewöhnliches Konsumprodukt zu verkaufen. Die Betreiber müssen nachweisen, dass den Personen und Strukturen hinter dem Unternehmen Geld, Daten und regulatorische Verpflichtungen anvertraut werden können.

Malta Media hat bereits zuvor untersucht, ob die GGL die Zuverlässigkeitsstandards konsequent anwendet, wenn ernsthafte Fragen zu verschiedenen lizenzierten Betreibern aufkommen. Große Unternehmen können mit Cybersicherheitsvorfällen, Rechtsstreitigkeiten, historischen Spieleransprüchen, komplexen Eigentümerstrukturen und finanziellen Problemen konfrontiert sein, ohne dass jedes einzelne Problem sie zwangsläufig als unzuverlässig erscheinen lässt.

Das Gleiche sollte auch für kleinere oder politisch weniger bequeme Betreiber gelten. Zuverlässigkeit muss eine rechtliche Beurteilung auf der Grundlage von Beweisen bleiben und darf kein dehnbarer Begriff sein, der immer anspruchsvoller wird, sobald eine Behörde bereits Bedenken hinsichtlich eines bestimmten Unternehmens hegt.

Das bedeutet nicht, dass jeder Betreiber die gleiche Behandlung verdient. Ein Unternehmen mit wiederholten Verstößen sollte selbstverständlich einer strengeren Prüfung unterzogen werden als eines mit einer makellosen Vergangenheit. Konsistenz bedeutet, dass vergleichbare Sachverhalte vergleichbar behandelt werden, wobei Unterschiede durch Beweise und nicht durch institutionelle Präferenzen erklärt werden.

„Gleiche Bedingungen“ erfordern mehr als nur gleiche Regeln auf dem Papier

Die GGL spricht häufig von fairem Wettbewerb zwischen zugelassenen Anbietern. Dieses Ziel ist wichtig, da legale Betreiber Kosten tragen, die illegale Wettbewerber bewusst umgehen. Einzahlungskontrollen, technische Integrationen, Werbebeschränkungen, Spielerschutzsysteme und Compliance-Abteilungen kosten allesamt Geld.

Wenn ein lizenzierter Betreiber davon ausgeht, dass eine fragwürdige interne Angelegenheit sofort regulatorischen Druck auslöst, während ein illegaler Wettbewerber trotz wiederholter Beweise weiterhin zugänglich bleibt, ist das Problem nicht nur emotionale Frustration. Es wirkt sich auf die Wirtschaftlichkeit des regulierten Marktes aus.

Deutschlands Ziel der Kanalisierung hängt davon ab, legales Glücksspiel für Spieler ausreichend attraktiv und für Betreiber wirtschaftlich tragfähig zu gestalten. Die Durchsetzung ist Teil dieser Gleichung, denn von legalen Unternehmen kann nicht erwartet werden, dass sie auf unbestimmte Zeit gegen Unternehmen konkurrieren, die die Regeln ignorieren und sich dadurch Vorteile sichern.

Eine Regulierungsbehörde benötigt daher mehr als nur die Befugnis, legale Betreiber angemessen zu bestrafen. Sie muss in der Lage sein, sicherzustellen, dass ein illegaler Betrieb wirtschaftlich nicht einfacher ist als die Einhaltung des deutschen Rechts.

Öffentliche Rechenschaftspflicht erfordert keine Veröffentlichung vertraulicher Akten

Ein Argument gegen mehr Transparenz lautet, dass Aufsichtsbehörden keine Einzelermittlungen erörtern dürfen. Das trifft oft zu. Die Veröffentlichung vertraulicher Informationen könnte die Durchsetzung gefährden, personenbezogene Daten offenlegen oder es Unternehmen ermöglichen, sich umzustrukturieren, bevor Maßnahmen abgeschlossen sind.

Es besteht jedoch ein großer Unterschied zwischen der Veröffentlichung vertraulicher Fallakten und der Tatsache, dass fast nichts über Beweisstandards gesagt wird. Die GGL könnte ihre Methodik in allgemeinen Zügen erläutern, ohne sensible Informationen preiszugeben.

Darin könnte beschrieben werden, welche Arten von Material in der Regel eine Untersuchung auslösen, wie technische Beweise überprüft werden, wann Berichte Dritter vorläufige Maßnahmen stützen können und welche zusätzlichen Überprüfungen vor der Einleitung formeller Maßnahmen erforderlich sind. Außerdem könnte erläutert werden, wann „gerichtsfeste Beweise“ relevant werden und warum sich diese Schwelle von den Beweisen unterscheidet, die für die Einleitung einer Untersuchung erforderlich sind.

Solche Leitlinien würden sowohl die Aufsichtsbehörde als auch die Branche schützen. Wenn die Menschen den Prozess verstehen, ist es weniger wahrscheinlich, dass sie jedes einzelne Ergebnis als Bevorzugung oder Inkonsequenz interpretieren.

Die Bet3000-Chronologie hätte diese Diskussion bereits anstoßen sollen

Die Chronologie vom Juli 2024 im Fall von Dr. Böhm zeigte, wie schnell Informationen in einen laufenden Regulierungsstreit einfließen können. In seiner ursprünglichen E-Mail äußerte er sich zurückhaltend hinsichtlich der Quelle der Informationen und bat die GGL ausdrücklich um deren Überprüfung. Die Behörde hielt das Material dennoch für relevant genug, um es noch am selben Tag in ihre Schriftsätze vor dem Verwaltungsgericht aufzunehmen.

Fünf Tage später wurde das Sachverhaltsbild durch Dr. Böhms Klarstellung präzisiert. Einige Wochen später tauchten weitere Details in einer eidesstattlichen Erklärung im Zusammenhang mit einem damit verbundenen Zivilverfahren auf. Genau so entwickeln sich Informationen oft in echten Ermittlungen: Ein erster Bericht geht ein, weitere Fakten kommen ans Licht und das Verständnis ändert sich.

Dieser Prozess ist kein Beweis für ein Fehlverhalten der Beteiligten. Er zeigt vielmehr, warum Aufsichtsbehörden klare interne Regeln benötigen, die zwischen Hinweisen, verifizierten Informationen und hinreichend festgestellten Tatsachen unterscheiden, die schwerwiegende Konsequenzen nach sich ziehen können.

Die Gerichte wiesen später Versuche zurück, Dr. Böhm an der Verbreitung der Informationen zu hindern, und Malta Media respektiert diese Urteile. Unser Anliegen galt stets dem Umgang der Aufsichtsbehörde mit dem Material und nicht der Rechtmäßigkeit der Berichterstattung durch Dr. Böhm an sich.

Hätte die GGL eine klare Erklärung veröffentlicht, wie solche Informationen bewertet werden, wäre ein Großteil der aktuellen Auseinandersetzung über die Beweiskonsistenz leichter zu lösen.

Lottoland wirft dieselbe Frage aus einer anderen Perspektive auf

Der Fall Lottoland zeigt das andere Ende des Spektrums. Anstatt dass Informationen zügig in das Verfahren einflossen, betonte die öffentliche Erklärung, was nicht hinreichend bewiesen werden konnte.

Die GGL mag ausgezeichnete rechtliche Gründe gehabt haben, Lottoland Deutschland die Lizenz zu erteilen. Sie mag jeden relevanten Vertrag geprüft, den Umstrukturierungsplan verstanden, die Optionsvereinbarung überprüft und sich davon überzeugt haben, dass das deutsche Unternehmen ausreichend unabhängig war. Die Tatsache, dass die Genehmigung erteilt wurde, rechtfertigt nicht die Annahme, dass das Verfahren mangelhaft war.

Doch sobald die Aufsichtsbehörde den Ausdruck „keine vor Gericht stichhaltigen Beweise“ verwendete, um auf die Beziehung zum internationalen Konzern einzugehen, warf dies die weitergehende Frage auf, welchen Beweisstandard sie anlegte. Wenn der Maßstab lediglich darin bestand, ob ein rechtswidriger beherrschender Einfluss gut genug nachgewiesen werden konnte, um eine Ablehnung vor Gericht zu verteidigen, hätte die Erklärung dies auch so formulieren müssen.

Außerdem sollte erläutert werden, was unterhalb dieser Schwelle festgestellt wurde. Wirtschaftliche Beziehungen verschwinden nicht einfach, nur weil sie den rechtlichen Test für eine Kontrolle nicht erfüllen, und eine Genehmigungsbehörde sollte diese Beziehungen dennoch berücksichtigen, wenn sie entscheidet, ob ein Antragsteller vertrauenswürdig ist.

Diese Unterscheidung ist besonders wichtig, da das internationale Lottoland-Geschäft bereits seit Jahren auf dem deutschen Markt tätig war, während die Behörden dessen Rechtmäßigkeit anzweifelten. Ein Unternehmen kann sich rechtlich von dieser Vorgeschichte distanzieren, aber eine Aufsichtsbehörde kann nicht vernünftigerweise so tun, als hätte diese Vorgeschichte nie existiert.

Illegale Betreiber sollten nicht von einem Perfektionismus bei der Beweisführung profitieren

Die schwerwiegendste Folge uneinheitlicher Beweisstandards zeigt sich, wenn Unsicherheit dem illegalen Markt zugutekommt. Wenn eine nicht lizenzierte Website weiterhin deutsche Kunden bedienen kann, während die Behörde auf perfekte Beweise für Eigentumsverhältnisse, Kontrolle oder Infrastruktur wartet, profitiert der Betreiber wirtschaftlich gerade von jener Undurchsichtigkeit, die eine Regulierung erschwert.

Niemand sollte sich für eine rücksichtslose Durchsetzung aussprechen. Eine Regulierungsbehörde, die Websites sperrt oder Zahlungsbeziehungen auf der Grundlage schwacher Beweise unterbindet, kann unschuldigen Unternehmen schaden und schwerwiegende rechtliche Probleme verursachen. Es besteht jedoch ein Unterschied zwischen der Forderung nach verlässlichen Beweisen und der Forderung nach unmöglicher Gewissheit.

Illegale Betreiber gestalten ihre Strukturen oft genau so, dass eine Zuordnung erschwert wird. Unternehmen wechseln, Zahlungen werden umgeleitet und Domains ersetzt. Wenn das Durchsetzungssystem einen Beweisgrad verlangt, der erst erreicht werden kann, nachdem jede Unternehmensschicht entwirrt wurde, wird sich der Markt schneller entwickeln als die Ermittlungen.

Die GGL verfügt über ausgefeilte technische Systeme, gesetzliche Befugnisse und Zugang zu Informationen, die privaten Ermittlern nicht zur Verfügung stehen. Die Frage ist, ob diese Instrumente schnell genug eingesetzt werden, um Beweise in Marktergebnisse umzusetzen.

Deutschland braucht eine für alle nachvollziehbare Beweiskette

Die sinnvollste Reform in diesem Bereich würde nicht unbedingt ein weiteres neues Gesetz erfordern. Vielmehr müsste die GGL konkret erläutern, wie sie Informationen auswertet.

Eine Verbraucherbeschwerde sollte nicht wie ein Gerichtsurteil behandelt werden. Ein Screenshot sollte nicht automatisch als Eigentumsnachweis gelten. Eine technische Korrelation sollte nicht automatisch als Beweis für Absprachen gewertet werden. Eine Aufsichtsbehörde sollte dennoch in der Lage sein zu erklären, wann jede dieser Grundlagen ausreicht, um den nächsten Ermittlungsschritt zu rechtfertigen.

Die gleiche Logik sollte auch für lizenzierte Betreiber gelten. Eine Anschuldigung sollte eine angemessene Überprüfung auslösen, nicht eine sofortige Verurteilung. Ein wiederkehrendes Muster, das durch unabhängige Beweise gestützt wird, sollte strengere Maßnahmen rechtfertigen. Eine Entscheidung, die ein Unternehmen ruinieren kann, sollte durch eine Beweislage gestützt werden, die einer ernsthaften gerichtlichen Überprüfung standhält.

Wären diese Schritte transparent, wären viele der scheinbaren Widersprüche leichter zu verstehen. Die Branche könnte einzelnen Entscheidungen widersprechen und dennoch die dahinter stehende Regulierungslogik akzeptieren.

Derzeit hängt zu viel von Bruchteilen aus Gerichtsakten, Presseerklärungen und Einzelfällen ab. Das reicht für einen so stark regulierten Markt wie den deutschen nicht aus.

Eine Regulierungsbehörde kann es sich nicht leisten, zwei Reputationen zu haben

Die GGL ist noch eine relativ junge Behörde, übt jedoch bereits enormen Einfluss auf den deutschen Glücksspielmarkt aus. Sie entscheidet, wer in den Markt eintritt, wer bleibt, auf welche Anbieter die Spieler zugreifen können und wie aggressiv gegen illegale Angebote vorgegangen wird. Ihre Glaubwürdigkeit hängt daher von mehr ab als nur von der rechtlichen Korrektheit einzelner Entscheidungen.

Die regulierte Branche muss darauf vertrauen können, dass Beweise konsequent abgewogen werden. Verbraucher müssen darauf vertrauen können, dass die Whitelist mehr darstellt als eine formale Genehmigung. Illegale Anbieter müssen davon ausgehen, dass sie sich nicht durch die Komplexität ihrer Unternehmensstruktur jahrelange gewinnbringende Verzögerungen verschaffen können.

Möglicherweise wendet die Behörde bereits völlig kohärente interne Standards an. Wenn dem so ist, besteht das Problem darin, dass Außenstehende diese nicht klar genug erkennen können.

Die Bet3000-Dokumente zeigen, dass Informationen mit bemerkenswerter Geschwindigkeit in Eilverfahren einfließen. Im Fall Lottoland hat die Regulierungsbehörde öffentlich betont, dass keine vor Gericht verwertbaren Beweise vorliegen, als eine komplizierte wirtschaftliche Beziehung in Frage gestellt wurde. Untersuchungen zum illegalen Markt zeigen, wie sich technische Beweise anhäufen können, während sichtbare Ergebnisse der Durchsetzung weiterhin schwer einzuschätzen sind.

Diese drei Situationen beweisen zwar keine Doppelmoral, werfen aber zusammen eine Frage auf, die die GGL viel klarer beantworten sollte, als sie es bisher getan hat. Deutschland braucht keine schwache Aufsichtsbehörde, und lizenzierte Betreiber sollten auch nicht danach verlangen. Es braucht eine Aufsichtsbehörde, deren Beweisstandards so anspruchsvoll, verhältnismäßig und vorhersehbar sind, dass der Markt versteht, warum ein Fall innerhalb von Stunden voranschreitet, während ein anderer offenbar Beweise erfordert, die jahrelange Rechtsstreitigkeiten überstehen können.

Häufig gestellte Fragen

Was ist die GGL?
Die Gemeinsame Glücksspielbehörde der Länder (GGL) ist Deutschlands gemeinsame Glücksspielbehörde. Sie ist gemäß dem Glücksspielstaatsvertrag 2021 für wesentliche Bereiche der Glücksspielregulierung zuständig, insbesondere für das Online-Glücksspiel.

Warum werden die Beweisstandards der GGL in Frage gestellt?
Der Artikel untersucht, ob bei der Lizenzvergabe, der Durchsetzung und in Gerichtsverfahren offenbar unterschiedliche Beweisstandards gelten. Er vergleicht den Umgang mit Informationen im Zusammenhang mit Bet3000, Lottoland und mutmaßlichen illegalen Glücksspielbetrieben.

Was geschah im Fall Bet3000?
Die GGL entzog am 24. Juli 2024 der IBA Entertainment Limited, dem Unternehmen hinter Bet3000, die deutsche Glücksspiellizenz. Im Rahmen des anschließenden Verfahrens bezog sich die Regulierungsbehörde in ihren Schriftsätzen vor Gericht noch am selben Tag, an dem sie eingegangen waren, auf Informationen, die von Dr. Damir Böhm bereitgestellt worden waren.

Warum ist die E-Mail von Dr. Damir Böhm relevant?
Dr. Böhm übermittelte der GGL Informationen zu mutmaßlichen Aktivitäten im Zusammenhang mit ehemaligen Bet3000-Wettbüros und tipgo.eu. In seiner E-Mail wies er ausdrücklich darauf hin, dass die Behörde die Informationen mit eigenen Mitteln überprüfen könne, wodurch die Geschwindigkeit, mit der sie in das Regulierungsverfahren einflossen, für die Analyse des Artikels besonders relevant wurde.

Inwiefern unterscheidet sich der Fall Lottoland von Bet3000?
Im Zusammenhang mit Lottoland Deutschland verwies die GGL auf das Fehlen „gerichtsfester Nachweise“ hinsichtlich einer mutmaßlichen rechtswidrigen wirtschaftlichen Verbindung zur Lottoland Holdings Ltd. Der Artikel stellt diese Formulierung dem schnelleren Umgang mit Informationen im Bet3000-Verfahren gegenüber.

Behauptet der Artikel, dass die GGL rechtswidrig gehandelt habe?
Nein. Der Artikel stellt ausdrücklich fest, dass die Fälle kein rechtswidriges Verhalten, keine Begünstigung oder die absichtliche Anwendung unterschiedlicher Rechtsstandards belegen. Er erkennt an, dass unterschiedliche Regulierungsbefugnisse und -verfahren legitimerweise unterschiedliche Beweisstandards erfordern können.

Warum sind illegale Glücksspiel-Websites für die Beweisdiskussion relevant?
Illegales Glücksspiel stellt einen weiteren Test für Regulierungsstandards dar, da Beweismittel Screenshots, deutsche Erreichbarkeitstests, Einzahlungen, Kontozugriffsdaten und Zahlungsinformationen umfassen können. Der Artikel hinterfragt, welche zusätzlichen Beweise erforderlich sind, bevor die Durchsetzung fortgesetzt werden kann, wenn bereits umfangreiches technisches Material gesammelt wurde.

Was sollte die GGL laut dem Artikel klarstellen?
Er argumentiert, dass die Regulierungsbehörde klarer unterscheiden sollte zwischen den Informationen, die zur Einleitung einer Untersuchung erforderlich sind, den Beweisen, die für eine Verwaltungsmaßnahme notwendig sind, und den Beweisen, die benötigt werden, um diese Maßnahme vor Gericht erfolgreich zu verteidigen.

Warum ist Konsistenz für lizenzierte Glücksspielanbieter wichtig?
Lizenzierte Anbieter unterliegen umfangreichen Compliance-Anforderungen und lassen sich von den Aufsichtsbehörden leichter überwachen, da ihre Geschäftsführer, Rechtsberater, Zahlungsbeziehungen und technischen Systeme identifizierbar sind. Der Artikel argumentiert, dass dies nicht dazu führen sollte, dass legale Anbieter einer unverhältnismäßig aggressiven Durchsetzung ausgesetzt sind, nur weil sie leichter zu regulieren sind.

Was ist eine „Beweisleiter“ in der Glücksspielregulierung?
Der Artikel verwendet dieses Konzept, um zunehmend höhere Beweisstandards zu beschreiben. Eine erste Beschwerde könnte eine Untersuchung rechtfertigen, unabhängig belegte Beweise könnten strengere Regulierungsmaßnahmen rechtfertigen, und Entscheidungen mit erheblichen wirtschaftlichen Folgen sollten durch Beweise gestützt werden, die einer gerichtlichen Überprüfung standhalten.